2021年10月15日，州八届人大常委会第三十一次会议对《恩施土家族苗族自治州齐岳山生态环境保护条例（草案）》进行了审议。为了进一步推进民主立法、科学立法、依法立法，提高地方立法质量，现将该法规草案全文及说明予以公布，向社会公开征求意见。欢迎社会各界积极参与，并请于2021年11月25日前将意见和建议通过信函、传真或者电子邮件等方式向州人大常委会法制工作委员会反馈。
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恩施州人大常委会法制工作委员会
2021年10月21日
恩施土家族苗族自治州齐岳山生态环境保护条例（草案）
第一条 为了保护齐岳山生态环境，促进绿色发展，根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国长江保护法》等法律、法规，结合本州实际，制定本条例。
第二条 在齐岳山生态环境保护范围内开展生态环境保护和修复以及各类生产生活、开发建设活动，应当遵守本条例。
本条例所称齐岳山生态环境保护范围（以下简称齐岳山范围），是指利川市行政区划内齐岳山坡底线之上的围合区域。具体范围由齐岳山生态环境保护总体规划确定，以利川市人民政府经实地勘测定界公布的界限为准。
第三条 齐岳山生态环境保护应当坚持生态优先、绿色发展、统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。
第四条 州人民政府负责齐岳山范围生态环境保护总体工作。建立齐岳山生态环境保护工作联席会议制度以及跨区域协调机制，讨论决定涉及齐岳山生态环境保护的重大决策，协调解决涉及齐岳山生态环境保护的重大问题。
利川市人民政府负责齐岳山范围生态环境保护具体工作，对齐岳山范围生态环境质量负责。落实齐岳山生态环境保护和修复、促进资源科学合理高效利用、优化产业结构和布局、维护齐岳山生态安全的责任。
利川市相关乡镇人民政府负责辖区内齐岳山范围生态环境保护相关工作。
齐岳山范围内的村民委员会协助乡镇人民政府开展齐岳山范围生态环境保护相关工作。
第五条 州人民政府生态环境主管部门对齐岳山范围生态环境保护工作实施统一监督管理。州人民政府所属相关工作部门应当加强对利川市人民政府所属相关工作部门齐岳山生态环境保护相关工作的监督和指导。
利川市人民政府发展和改革、自然资源和规划、住房和城乡建设、农业农村、林业、水行政、文化和旅游、公安、财政、应急管理、交通运输等部门按照各自职责，做好齐岳山范围生态环境保护工作。
第六条 利川市人民政府设立的齐岳山保护管理机构，应当加强对齐岳山范围生态环境保护工作的巡查，依法制止破坏齐岳山生态环境的行为，配合相关部门查处违法案件。
第七条 州、利川市人民政府应当将齐岳山范围生态环境保护纳入国民经济和社会发展规划，统筹安排齐岳山范围生态环境保护资金，纳入本级财政预算。
建立健全社会资金参与的多元化投融资机制，吸引社会资金用于齐岳山范围生态环境保护。发展绿色金融，鼓励和支持金融机构对生态环境治理和保护项目增加信贷支持。
支持齐岳山范围生态环境保护公益事业。鼓励自然人、法人和非法人组织依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与齐岳山生态环境保护活动。
第八条 州、利川市人民政府应当加强齐岳山范围生态环境保护综合执法工作。负有齐岳山范围生态环境保护监督管理职责的部门可以根据生态环境保护的需要在齐岳山保护管理机构派驻执法人员开展联合执法或者委托齐岳山保护管理机构开展执法。
第九条 齐岳山范围实行生态环境保护目标责任制和考核评价制度。齐岳山范围生态环境保护目标考核以完成齐岳山范围生态环境保护目标为主要依据，综合评价齐岳山范围生态环境质量状况、生态环境保护与修复情况、资金投入使用情况、公众满意程度，并根据考核结果进行奖惩。
州、利川市人民政府应当将齐岳山范围生态环境保护情况纳入环境保护和环境目标完成情况年度报告，向同级人民代表大会常务委员会报告。
第十条 齐岳山范围实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制度。
第十一条 自然人、法人和非法人组织应当保护齐岳山范围生态环境，对破坏齐岳山范围生态环境的行为有权向生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门举报。接受举报的部门应当依法核查处理举报事项。
生态环境主管部门及其他负有监督管理职责的部门应当向社会公布举报方式，明确受理范围和职责。
第十二条 利川市人民政府应当组织编制齐岳山生态环境保护总体规划，报州人民政府批准后公布实施。
齐岳山生态环境保护总体规划应当与国民经济和社会发展规划、国土空间规划、乡村振兴规划等相衔接。
齐岳山范围内旅游开发、矿产资源开发、能源勘探开发、畜禽养殖、农业种植、林草业发展等应当编制专项规划。各类专项规划应当符合齐岳山生态环境保护总体规划的要求，经州人民政府相关主管部门组织评审后，报利川市人民政府批准。
第十三条 齐岳山范围相关乡镇人民政府应当因地制宜以一个或者几个行政村为单元，依据齐岳山生态环境保护总体规划，统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、基础设施和基本公共服务设施布局、产业发展空间、农村住房布局、村庄安全和防灾减灾，编制村庄规划，报利川市人民政府批准。
第十四条 利川市人民政府应当开展齐岳山范围生态环境和资源利用状况普查，依据齐岳山生态环境保护总体规划，确定齐岳山范围生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，制定生态环境准入清单。
负有齐岳山监督管理职责的部门应当将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单管控要求，作为政策制定、执法监督的依据，不得变通突破，降低标准。
第十五条 利川市人民政府应当采取封育保护、封山禁牧、退耕还林还草、植树造林种草、水土保持、人工影响天气等措施，做好齐岳山范围植被保护工作。
利川市人民政府林业主管部门应当按照齐岳山范围生态环境保护林草规划，依法划定齐岳山范围封山育林区域，报利川市人民政府批准后向社会公布，在封山育林区域设置界桩、标牌。封山育林区域内原则上禁止人为活动。
第十六条 齐岳山范围禁止非法毁林毁草开垦、采石、采砂、采土以及其他破坏植被的行为。
第十七条 禁止在齐岳山范围二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在禁垦坡度以下的坡地种植农作物的，应当采取修建水平梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施，防止水土流失。
第十八条 利川市人民政府应当建立齐岳山范围森林防火责任制，编制森林火灾应急预案，科学划定森林防火区，规定森林防火期，并向社会公布。
禁止森林防火期内未经批准在森林防火区内野外用火。
第十九条 齐岳山范围内取用水的，除下列情形外，应当依法办理取水许可：
（一）农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；
（二）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等年取用地表水水量3000立方米以下、地下水水量1500立方米以下的；
（三）因公共安全、公共利益需要临时应急取水的。
严格保护齐岳山范围饮用水水源安全。
第二十条 生态环境、林业主管部门应当加强齐岳山生物多样性保护，保障生态安全，禁止非法引入外来物种。
第二十一条 文化和旅游主管部门应当对齐岳山范围内的古盐道、洞穴、生物化石和有明确文字记载且在历史上有一定影响的遗迹等人文资源，依法进行保护。
第二十二条 齐岳山范围内农村土地经营权流转不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产。
第二十三条 农业农村主管部门应当会同政府有关部门采取有效措施，指导农业生产者合理使用农药、兽药、肥料、饲料、农用薄膜等农业投入品，控制化肥、农药、兽药的使用量，鼓励使用有机肥料和生物、物理病虫害防治技术，推动农业废弃物的无害化处理和资源化利用，防治农业面源污染。
农业投入品生产者、销售者和使用者，应当依法及时回收农药、兽药、肥料、饲料等农业投入品的包装废弃物和废旧农用薄膜，不得随意弃置、掩埋或者焚烧。
第二十四条 农业农村主管部门应当鼓励农业生产者采取有利于防止土壤污染的种养结合、轮作休耕等农业耕作措施，采取土壤改良、土壤肥力提升等有利于土壤养护和培育的措施。
鼓励采用节水、节肥、节药、节能等先进种植、养殖技术，种养绿色、有机和地理标志农产品，发展生态循环农业。
第二十五条 齐岳山范围内新建、改建、扩建畜禽养殖场，应当符合畜禽养殖专项规划，并进行环境影响评价。
畜禽养殖场未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，不得投入生产或者使用。
第二十六条 齐岳山范围内不再新设煤矿和饰面石料矿业权许可。煤矿、饰面石料矿业权出让合同期满的，不再办理延续登记；未到期的根据生态环境承载能力和环境保护的需要，可以采取有偿退出机制协商退出，并做好退出后的生态修复、恢复工作。
新设其他矿业权、办理其他矿业权延续登记的，应当符合齐岳山矿产资源开发专项规划的要求，依法办理审批手续。
第二十七条 齐岳山范围内矿产资源开发应当坚持边开发边修复的原则，减少占地面积，及时恢复植被，节约利用水资源，依法处置废弃物，保护生态环境。
因矿产资源开发造成生态环境破坏的，矿产资源开发企业应当依法承担生态环境治理修复和损害赔偿责任。治理责任主体灭失或者不明的矿山依法由利川市人民政府组织开展治理修复。
第二十八条 利川市人民政府应当组织自然资源和规划、水行政等有关部门对齐岳山范围山体滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害隐患进行全面排查，采取防治措施，保护动植物及其生存的自然环境。
第二十九条 齐岳山范围内新建、扩建风力发电项目应当进行最大承载量论证，风能利用范围和强度应当严守生态保护红线，符合环境保护要求。风力发电项目建设单位应当减少工程实施和风能利用对山体、植被、水土、野生动植物、道路以及居民生产生活等方面的不利影响，履行水土流失防治责任，做好项目建成后的生态修复工作。
第三十条 齐岳山范围内的交通设施建设，应当尽可能利用现有基础扩能改造，避免对自然景观和生态系统的分割。
第三十一条 齐岳山范围内房地产开发、宅基地使用，应当符合齐岳山生态环境保护总体规划的要求，依法办理审批手续。
政策性移民搬迁等造成村民取得新宅基地建设住宅的，原有宅基地应当在新住宅建成后交回集体经济组织。
第三十二条 鼓励和支持市场主体以生态承载力为前提，按照统一规划、合理开发、严格保护、可持续发展的原则，科学利用齐岳山生态旅游资源，发展旅游、康养等产业。
鼓励和支持齐岳山范围内的集体经济组织、村民以集体财产、家庭财产通过股份合作、联合经营等方式，参与旅游发展。
第三十三条 齐岳山范围内的生态旅游项目，应当符合旅游专项规划，依法进行环境影响评价、地质灾害危险性评估，编制水土保持方案，并依法办理林地使用、林木采伐、用地审批和建设许可等。项目施工、运营过程中，应当采取有效措施保护山体、水体和植被。
第三十四条 齐岳山范围规划建设农家乐、民宿等旅游配套要素以及旅游配套设施应当依托原有村落、自有房屋等条件，符合村庄规划、旅游专项规划等相关规划要求。
第三十五条 利川市人民政府以及相关乡镇人民政府应当推进齐岳山人居环境整治提升,建立政府、村级组织、企业、村民等各方面参与的共建共管机制,依法整治农村水系、治理农村生活垃圾和生活污水,推广卫生厕所,改善村容村貌,建设生态宜居的农村人居环境。
第三十六条 违反本条例规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第三十七条 违反本条例第十六条规定，造成林木毁坏的，由林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。非法毁草开垦的，由林业主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款。
第三十八条 违反本条例第十七条规定，在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施；按照开垦面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。
第三十九条 违反本条例第十八条规定，森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的，由林业主管部门责令停止违法行为，给予警告，对个人并处二百元以上三千元以下罚款，对单位并处一万元以上五万元以下罚款。
第四十条 违反本条例第十九条规定，未经许可取用地表水或者开采地下水的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下罚款。
第四十一条 违反本条例规定不履行治理责任或者治理不符合要求的，由有关行政主管部门组织代为治理，所需费用由责任主体承担。
第四十二条 违反本条例第三十一条规定，在齐岳山范围违法进行房地产开发活动的，由有关行政主管部门责令停止违法行为、限期拆除、恢复原状，对单位处五十万元以上二百万元以下罚款，对个人处五万元以上二十万元以下罚款。
第四十三条 国家工作人员在齐岳山范围生态环境保护工作中违反本条例规定，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按照规定要求编制规划、相关方案或预案的；
（二）未按照规定进行环境影响评价或者违反规定审批的；
（三）未履行法定监督管理职责或者监管查处不力的；
（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。
第四十四条 本条例自 年 月 日起施行。
关于《恩施土家族苗族自治州齐岳山生态环境保护条例（草案）》起草情况的说明
——2021年10月15日在州八届人大常委会第三十一次会议上
州司法局党组书记、局长 万雪峰
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受州人民政府委托，现就《恩施土家族苗族自治州齐岳山生态环境保护条例（草案）》（以下简称条例草案）的起草情况作如下说明：
一、制定条例的必要性
（一）齐岳山生态环境保护立法，是贯彻习近平生态文明思想的重要法治实践和践行中央、省环保工作要求的重要举措
生态文明建设，是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化，生态文明理念日益深入人心。2016年1月，在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记提出要“共抓大保护、不搞大开发”，走“生态优先、绿色发展”之路。2017年10月，党的十九大把“美丽中国”建设纳入全面建设社会主义现代化国家的新征程。2018年3月，十三届全国人大一次会议把“生态文明”和“美丽中国”建设的要求写入宪法。2019年党的十九届四中全会报告指出，要实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度。齐岳山是长江大保护的重要组成部分，保护好、发展好齐岳山，功在当代、利在千秋。
（二）齐岳山生态环境保护立法是推进恩施绿色崛起的重要内容和法治保障
通过齐岳山生态环境保护立法，规范生态修复、环境保护、绿色发展的相互关系，有助于推进恩施绿色崛起和高质量发展，探索一条生态优先、绿色发展道路，实现生态保护与经济发展双赢的战略目标。齐岳山生态保护立法也是恩施州委、州人大、州政府及利川市委、市人大、市政府的决策共识。
（三）齐岳山生态环境保护立法，是实现齐岳山生态价值和经济价值的现实需要
齐岳山系大巴山余脉，地处长江南岸，横跨湖北利川、重庆云阳、石柱和万州区，是鄂渝两省市的天然生态屏障。齐岳山是恩施州“母亲河”清江的发源地，也是郁江、磨刀溪、梅子水等重要水系的发源地，承雨面积达562平方千米，可谓恩施州重要的“水塔”。它还拥有多样的动植物资源、多姿的生态景观和独特的文化资源,号称“中国南方最大的高山草场”，具有重要的生态价值和经济价值。但由于长期过度开发，加之保护管理体制不顺，监管不够到位，导致齐岳山水土流失、石漠化现象突出，生态环境破坏严重。要想将齐岳山变成地方经济发展和老百姓致富的“金山银山”，就必须守住这片“绿水青山”，维护好齐岳山水源涵养、水土保持功能。
（四）齐岳山生态环境保护立法是人民群众意愿的立法表达
“民之有所呼，法之有所应”。针对齐岳山生态环境的特点，实行科学保护，不仅是齐岳山辖区村民的共识，也是全州人民的共识。制定齐岳山生态环境保护条例是对人民群众关切的及时回应。当地群众和社会各方面对齐岳山保护工作十分关注，多次向政府及有关部门反映有关问题。上级环保督查也指出了存在的突出问题。齐岳山未来发展之路应立足于生态资源的保护和有序开发。通过立法将行为边界及法律后果确定下来，规范、引导齐岳山生态环境的有效保护和有序开发，才能贴近民心、顺应民意、改善民生。
二、起草过程
条例自2020年5月启动起草工作，由利川市人民政府负责并委托第三方湖北民族大学法学院起草。利川市人民政府成立了条例草案起草工作专班，开展了系列齐岳山生态环境保护现状调研，重点征求了相关单位、广泛征求了社会各界意见，形成了《<齐岳山生态环境保护条例>立法研究报告》以及条例草案送审稿，并经利川市九届人民政府第62次常务会、利川市八届市委第121次常委会审议通过，于2021年3月报送至州人民政府审批。州司法局发布了征求意见公告并组织召开了条例草案送审稿论证评估会。4月，州人大常委会副主任陈学明带领综合调研组及其他八个专项调研组，坚持问题导向，深入开展了实地调研，形成了九类调研成果。结合调研成果，州司法局会同州生态环境局、湖北民族大学法学院对送审稿进行了修改，并就修改稿再次到州直相关部门有针对性地征求了意见，后进一步对送审稿进行了修改完善。8月30日，州人民政府召开专题会议对送审稿进行了充分讨论。根据专题会议精神，州司法局会同州生态环境局、湖北民族大学法学院对送审稿进行了修改完善，并再次征求利川市委市政府以及州直相关部门意见后提请了州人民政府常务会议审议。9月17日，州八届人民政府第81次常务会议审议通过送审稿，形成了条例草案。
三、主要内容
条例草案共四十四条，主要内容如下：
（一）第一条至第十一条为一般性规定。主要规定了立法目的、立法依据、保护范围、基本原则、体制机制、政府及其部门职责、保障与监督等有关齐岳山生态环境保护的基本性、总括性内容。
（二）第十二条至第十四条为规划和生态环境准入清单的规定。为突出在齐岳山生态环境保护中规划的引领作用，条例草案明确规定了齐岳山生态环境保护总体规划及各类专项规划的制定与实施，突出村庄规划的作用，明确要求确定齐岳山范围“三线一单”。
（三）第十五条至第三十五条为保护与发展的规定。从正负面清单的角度，分别对自然资源保护、人文资源保护、农业生态环境保护、开发建设活动生态环境保护进行了规定。关于自然资源保护，条例草案第十五条至第十八条规定了植被保护，规定通过封山育林、植树造林、退耕还林等方式保护齐岳山范围的植被，同时对陡坡地的种植行为、齐岳山范围的森林防火作了规定。第十九条规定了水资源保护，对齐岳山范围地表水与地下水的取用作了规定。第二十条规定了生物多样性保护。第二十一条规定了人文资源保护，对齐岳山范围内的古盐道、洞穴、生物化石和有明确文字记载且在历史上有一定影响的遗迹等人文资源依法进行保护。第二十二条至第二十五条规定农业生态环境保护，对齐岳山范围农业用地流转、农业投入品使用、土壤污染防治、畜禽养殖等作了规定。第二十六条至第三十五条规定开发建设活动生态环境保护，对齐岳山范围矿产资源开发、地质灾害防治、风电等能源开发、交通设施建设、房地产开发与宅基地使用、旅游开发、人居环境整治等作了规定。
（四）第三十六条至第四十三条为法律责任规定。规定了相关主管部门在管理过程中违法或不作为应当承担的法律责任，规定了违反齐岳山生态环境保护条例所规定的禁止行为应当承担的法律责任。
（五）第四十四条规定了条例的实施日期。
四、需要说明的有关问题
（一）关于体例与结构
齐岳山范围内的生态资源，一方面存在保护不足的问题，包括毁林开荒、开山采石、农业种植、畜禽养殖等活动导致的水土流失、土壤酸化、环境污染等；另一方面存在开发无序的问题，包括土地无序流转以及矿山、能源、旅游开发及其他建设活动导致的生态破坏与环境污染。因此，生态环境保护与绿色发展的协调与平衡是需要条例重点解决的问题。但就具体措施而言，保护措施与发展措施无法截然分开，往往相互交融。鉴于此，条例草案在体例设计上，为避免将生态环境保护与绿色发展措施分别规定造成前后条款之间重复，条例草案未采取章节式体例；在结构上，条例草案以调研中发现的突出问题为导向，按照保护要素进行分类规定。具体来说，条例草案按照自然资源保护（包括植被、水资源、生物多样性）、人文资源保护、农业生态环境保护、开发建设活动生态环境保护的顺序，逐条规定了不同环境要素的保护和发展措施。
（二）关于立法思路与原则
处理好保护与发展之间的关系是生态环境保护需要解决的首要问题。条例草案确立了生态优先、绿色发展、统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理的原则，生态保护是条例草案的主要立法目的，也是立法之首要原则。条例草案在处理保护与发展关系上的难点和争议点主要集中在开发建设生态环境保护方面的规定。条例草案坚持生态优先、绿色发展原则，规定可以以保护为前提适度开发，禁止破坏性开发，突出规划管控，规定相关绿色发展项目均需符合相应专项规划要求。
（三）关于保护范围
关于条例草案的调整范围即齐岳山的保护范围的规定，在调研及征求意见的过程中存在不同意见。有的认为，应对保护范围作具体规定，列明所涉及乡镇；有的认为，因齐岳山范围暂未形成边界矢量数据，应对保护范围作概括性规定，具体范围可授权齐岳山生态环境保护规划规定。条例草案采取了概括性规定的做法。
关于齐岳山保护范围是否实行分区保护，也存在不同意见。结合齐岳山地形地貌特征及保护范围内五万多居民生产生活的实际情况，对齐岳山实行分区保护很容易出现分区不科学、难以遵循的问题。条例草案在保护好齐岳山生态环境的同时，也应充分考虑当地发展需求，突出保护的重点要素，实行分类、分功能属性保护，而未采取分区保护进行规定。
（四）关于体制机制
条例草案为落实齐岳山生态环境保护要求，在健全体制机制方面，设立了州、市、乡（镇）三级政府自上而下的管理体制，明确了州、市部门及齐岳山保护管理机构的职责和工作重点，规定了联席会议制度以及与重庆相关区县的跨区域协调机制，建立了环境保护目标责任制和考核评价、环境影响评价、自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制度等制度。
（五）关于法律责任的规定
为落实最严法治保护生态环境的要求，加大环境违法处罚力度，条例草案在遵循上位法的基础上，结合齐岳山生态环境保护的实际状况，规定了具体的法律责任：一方面，结合条例草案规定的禁止条款，在第三十六条至四十二条中设置了对应的法律责任；另一方面，为督促齐岳山生态环境保护相关主管部门依法履行职责，第四十三条规定了有关部门负有责任的主管人员和直接责任人员的行政与刑事责任。
