新常态下恩施州实施精准扶贫，全面建设小康社会的
现状及对策
党的十八大提出，确保2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。恩施土家族苗族自治州（简称恩施州），作为湖北省唯一被纳入西部大开发的少数民族自治州，也是武陵山区扶贫攻坚主战场。近年来，恩施州始终将脱贫攻坚作为首要政治任务、第一民生和头等大事来抓，取得显著成效。2013年以来，全州累计减贫56.5万人，其中2013年减贫14.3万人，2014减贫15.8万人，2015年减贫26.4万人，农村贫困发生率由31.3%下降到19.1%，下降了12.2个百分点。目前，全州留存贫困人口65.7万人。然而，由于历史、地理等原因，恩施州面临社会发展整体滞后、经济发展基础薄弱、内生增长动力不足等诸多现实困难。如何在“新常态”下，用新的发展思路、增长方式、思维模式迎接挑战、把握机遇，实现精准脱贫，与非民族地区同步全面建成小康社会，是当前急需研究和解决的现实问题。
一、加强少数民族州全面小康社会建设的重大意义
（一）少数民族州全面建设小康社会是“补齐短板”的现实需要。
由于地理、区位等原因，少数民族州多地处偏远、交通不便，资金、技术、人才等要素资源的积聚能力相比非民族地区差距较大。加之历史背景的差异和生态环境的限制，少数民族州多经济基础薄弱，产业层次较低，税源结构不稳、贫困人口众多，是全面建设小康社会的难点和短板。党的十八大明确提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，而没有少数民族州的小康，全国民族的小康就无法实现。
（二）少数民族州全面建设小康社会是新常态下“换挡提速”的机遇选择。
转向“新常态”，意味着粗放式、高耗能、高污染的发展方式将被限制发展或逐渐淘汰。少数民族州由于历史及国家政策等原因，第二产业发展较弱，生态环境保护较好，更加适应“新常态”的发展要求。在国家整体经济从高速向中高速换挡，东、中部地区为过去“还旧账”、增速放缓的情况下，少数民族州若能在全面建设小康社会的进程中找准定位、健康发展，“换挡提速”、“弯道追速”不无可能。
（三）少数民族州全面建设小康社会是新常态下“生态建设”的客观要求。
少数民族州多处于自然资源比较富集的限制发展区或禁止发展区，生态环境十分脆弱。在民族地区生态系统对经济社会发展承载能力不断减弱，经济发展与生态建设两难抉择的背景下，加强少数民族州生态文明建设，关系到小康社会建设的绿色、可持续发展理念，是“新常态”的客观要求。
（四）少数民族州全面建设小康社会是新常态下“改善民生”的必然选择。
民生乃国之根本，全面建设小康社会，出发点和立足点都是改善民生。民生发展，国家才能长治久安。在全面建设小康社会的关键时期，顺民生之心、解民生之忧、办民生之事，是“新常态”下小康建设的主要任务。
（五）少数民族州全面建设小康社会是新常态下“维护团结”的政治任务。
习近平总书记深刻指出：“增强团结的核心问题，就是要积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区的经济社会发展，促进各民族共同发展。加快民族地区发展，核心是加快民族地区全面建成小康社会步伐。”如果民族地区不能在共同建设的过程中分享改革发展的成果，不能实现全面建设小康社会目标，民族团结就无从谈起。
二、恩施州实施精准扶贫，全面建设小康社会面临的困境及挑战
“新常态”意味中国经济已经进入经济发展的新阶段，面临着整体经济增速下滑、发展方式转变、增长动力转化、传统产业收缩等诸多挑战。恩施州作为少数民族贫困地区，在改革“新常态”下，应认真分析现状、面对挑战。
（一）差距大，社会发展整体滞后
1.经济总量占比小，人均收入水平低
一是从经济总量来看，恩施州经济总量在全省占比较小，人均国内生产总值远远低于全省平均水平。2015年，恩施州地区生产总值达到670.81亿元，全省生产总值达到29550.19亿元，占全省的2.27%， 2015年全州人均生产总值20194元，在全省17个市州中排名最末位。二是从人均收入水平来看，与全国、全省差距进一步拉大。2015年，全州城镇常住居民人均可支配收入为22198元，分别比全国（31195元）、全省（27051元）低8997元和4853元；农民常住居民人均可支配收入7969元，分别比全国（11422元）、全省（11844元）低3453元和3875元。
2.贫困顽疾扎根，扶贫任务沉重
恩施州集“老、少、边、山、穷、库”于一体，8个县市都是国家级贫困县，是全省农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的市州，发展中存在着不少困难和问题，水、电、路、网等基础设施欠账很大，教育、卫生、医疗等公共服务水平低下，区域发展对脱贫攻坚的带动力较弱，实现全面小康的目标难度还很大。且贫困群众抵抗自然灾害能力差，尤其是2016年洪涝灾害中，全州受灾贫困人口17.8万人，因灾致贫人口1.3万人，因灾返贫人口4135人，很大程度上影响了脱贫进程。
3.基础设施成本较高，公共服务资源有限
受地理、区位因素影响，恩施州农户居住分散、自然条件差、交通不便，公共物品和公共服务分布不均、延展不深，难以为市场运行、居民服务提供良好平台。截至2015年底，恩施州城镇化率只有39.98%，比全国（56.1%）、全省（56.6%）低16个百分点。一方面，恩施州公共服务设施建设难度大，投入、维护成本高，有效覆盖面窄。另一方面，虽然恩施州所辖8县市与其周边乡镇、边远农村间交通成本仍较大，甚至存在交通死角，中心城区的区位优势相比平原地区不明显，生产要素流通不畅，辐射带动作用较弱。
（二）底子薄，经济发展基础薄弱
1.生态环境脆弱，发展受到制约
恩施自治州是典型的喀斯特地貌，生态环境脆弱。除了恩施市外，恩施州其他7个县市均为国家层面重点生态功能区，属限制开发区域。经济发展与生态环境保护的突出矛盾，是恩施自治州全面建成小康社会的最大制约。在全面建设小康社会的过程中，既要实现跨越发展，又要保护生态环境，要实现生态、生产、生活统筹发展，这个巨大的挑战将无法回避。
2.财政收入比重小，税源结构不稳定
从财政收支来看，2015年，恩施州地方一般公共预算收入67.23亿元，占全省地方一般公共预算收入3005.39亿元的2.2%；一般公共预算支出332.5亿元，占全省公共财政预算支出6094.21亿元的5.4%。总体来看，恩施自治州发展不足，财政供需矛盾突出，上级补助量207亿元，约80%的财政支出依赖中央和省财政对民族地区和武陵山区的倾斜政策，凭一己之力，难以在短期内迅速脱贫致富，实现跨越式发展。
从税源结构来看，恩施州经济结构单一，财政收入的增长无上规模、上层次的新增税源，又无多少存量税源可控，主要依靠烟草业、电力、重点工程、建筑和房地产等传统行业或一次性税源的拉动。其中烟草、电力两大行业提供税费约占全州地方总收入的一半，其本身易受制于生产计划调度、天气等各种不确定因素影响，起伏较大。而工业企业实体经济产生的税收较少，新的财源增长点较少，财政抵御风险能力较差，缺乏稳定的收入来源。最后，由于经济大环境和国家结构性减税政策影响，如：“营改增”全面推开、水电行业按税负率即征即退、房地产调控、烟草行业种植生产计划调整等政策，对全州税收收入的影响必将进一步加深。
（三）发展难，内生增长动力不足
1.产业结构层次低，缺乏规模化格局
从经济结构来看，2015年，恩施州第一产业增加值143.86亿元，占全省（3309.84亿元）的4.3%；第二产业增加值244.42亿元，占全省（13503.56亿元）的1.8%；第三产业增加值282.53亿元，占全省（12736.79亿元）的2.2%。三次产业构成为21.4：36.4：42.2，从全省17个市州对比来看，恩施州第一产业比重在全省处较高水平，第三产业比重在全省位置较前，第二产业比重全省最低。2015年恩施州规模以上工业企业只有513家，占全省规模以上工业企业14842家的3.07%。以上数据说明，恩施州工业发展缓慢，缺乏有力的项目支撑，在招商引资、对外开放、工业化进程中面临资金、技术、人才、环境等方面的影响，更多地是提供初级能源和资源性产品，没有形成集约化、现代化发展的格局，这也是恩施州全面建设小康社会的结构性阻力。
2.市场发育不充分，人才集聚效应低
长期以来，恩施州市场机制不健全，劳力、技术、信息等要素资源配置不充分，工商业基础薄弱，与市场经济发展相配套的政策、法规和措施跟不上，影响经济的长足发展。同时，由于各类市场发育程度低且不平衡，缺乏有效平台支撑，市场主体弱小，难以独立自主立足，由此提供给财政的收入规模和数额较小，投入企业技术创新的资金就小，从而陷入恶性循环。2015年，全州高新技术产业增加值9.66亿元，占GDP的比重仅为1.44%。另一方面，改革开放以来“孔雀东南飞”的局面依旧，少数民族州县高技术人才、高素质居民净流出明显，加之“新常态”下，人才呈现高端集聚、市场配置、自由流动等新特点，加速了民族地区人才招留的难度。由于人才集聚效应低、技术攻关投入不足，支持经济发展、产业升级的科技力量薄弱，内生创新能力不足，产业转型动力不够。2015年，全州城镇登记失业率3.01%。
3.发展观念落后，缺乏创新理念
少数民族州在全面建设小康社会进程中存在两个误区。一是“求大求全求快”，由于想急于摆脱贫困，在制定经济发展规划时，有时会脱离州情实际，导致向上级争取的财政专项无法完成，浪费指标，甚至导致工程搁置、重复建设、资金滞留等问题。二是“封闭保守求稳”，少数民族州思想观念往往比较陈旧、社会文化心理比较封闭、封建色彩和小农意识比较突出，缺乏与时俱进的创新精神和捕捉前沿信息的能力，以至经济发展“慢半拍”，难以适应变幻莫测的市场需求。目前，恩施州现有的第三产业特别是旅游业的发展模式大多学习的其他地区优秀经验，市场化配套的产品和服务缺乏差异化竞争的优势和创新点。
三、新常态下恩施自治州实施精准扶贫，全面建设小康社会的对策建议
目前，我国发展仍处于重要战略机遇期，新的发展潜力、新的经济增长点正在加快孕育、迅速形成，恩施自治州在全面建设小康社会的进程中，应适应新常态、抓住新机遇，把转型发展作为首要任务，树立差异化理念，扬长避短，发挥优势，探索走出一条符合时代特点、县域特征、产业特色的发展新路子。
（一）扶贫攻坚，为全面建设小康社会补齐短板
近年来，恩施州抢抓机遇，在少数民族州县的经济发展中，利用国家启动实施片区扶贫攻坚战略、西部大开发优惠政策、武陵山少数民族经济社会发展试验区建设、“616”对口帮扶等外部机遇条件，为地方经济社会发展注入了强大动力。然而，恩施州因其庞大的贫困人口基数，多年来，一直与周边非民族地区有着明显的发展差距，收入、生活条件的差距仍是恩施自治州全面建设小康社会的短板。扶贫攻坚，精准扶贫，是恩施州全面建设小康社会首当其冲的任务。
一是强化扶贫责任。把扶贫开发作为重大政治任务、第一民生产业，凝聚各方合力，按照“精准扶贫、不落一人”的总要求，以建档立卡贫困人口为主要对象，层层签订责任书、立下军令状，坚决打赢脱贫攻坚战，确保如期实现“县摘帽、乡出列、村脱贫、户销号”目标。
二是落实扶贫措施。坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，聚焦“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的核心问题，突出扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，按照“特殊困难对象实行基本保障、低保贫困对象实行扶持救助、一般贫困对象实行产业扶贫”的分类帮扶要求，通过发展生产脱贫一批，异地扶贫搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。
三是抓好扶贫试点。深入推进片区扶贫改革试点，巩固拓展恩施市龙凤镇全国综合扶贫改革试点、龙山来凤经济协作区建设成果；创新国家星斗山自然保护区旅游扶贫整体推进试点、高山乡镇连片扶贫开发创新试点、大峡谷生态旅游扶贫整体推进试点、大清江生态旅游扶贫整体推进试点等片区扶贫模式，探索现代农业科技示范片区连片开发、生态文化旅游示范片区连片开发等片区综合扶贫模式。
四是创新扶贫机制。完善驻村帮扶机制，充实基层扶贫力量。健全项目管理机制，建立州县两级财政、审计、监察部门定期监督检查、跟踪问效的项目评价机制，建立县市统筹扶贫项目、资金安排使用机制。严格扶贫考核机制，实现考核导向由主要考核生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。
五是拓宽融资渠道。对扶贫规划的项目、资金调查摸底、全面整合，针对补齐资金缺口制定对策、争取政策；引导鼓励商业性金融机构在贫困区扩点扩面，创新金融产品和服务，解决贫困户发展生产筹资难问题；吸引社会力量参与产业化扶贫，充分发挥贷款贴息等专项扶贫政策的导向功能，牵引带动贫困群众脱贫致富。
在借助外力落实各项帮扶政策的同时，对于一些自然条件比较落后的贫困山区，更要立足自身实际，激发内力，大力发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，充分调动广大干部群众的主动性、积极性、创造性，发挥内生动力。
（二）打牢底盘，为全面建设小康社会铺路搭桥
交通等基础设施建设问题一直是制约恩施县域经济发展的瓶颈。“十二五”以来，恩施州相继实施了清江水布垭电站、宜万铁路、沪渝高速公路等投资过百亿的和恩施机场改扩建等重大基础设施项目，立体交通格局正式形成，极大改善了交通条件。新常态下，恩施州应继续争取中央、省级对民族地区基础建设的转移支付，与旅游产业发展结合起来，集中精力完善与旅游相关的配套基础设施；与扶贫工作结合起来，加强农村水、电、路网建设；与物流网建设结合起来，打造网络发达、运作高效的现代化交通运输网络。打牢底盘，固稳根基，加快推进城镇化建设，为全州经济发展奠定坚实基础。
一方面，按照《民族区域自治法》、《国务院实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》，对国家安排的公路建设、农业综合开发、小流域与水土流失治理、农村水电建设、病险水库除险加固、农村饮水安全、灌区改造等基础设施建设、生态环境连片整治建设和民生工程等项目，民族自治地区可免除配套资金。但近年来，此类政策尚未得到落实，建议全面落实减免取消专项地方配套资金的政策，取消州、县配套资金任务。
另一方面，中央、省级应充分考虑少数民族地区政府职能和财政支出方面的特殊因素，增加中央、省预算内资金对恩施自治州基础设施的投资比重；加大国债资金对恩施州基础设施建设的倾斜力度，适当提高现有国债规模下投资基础设施建设的比例，适量增发一定数量定向支持恩施州基础设施建设的国债；采取财政直接投资、政府融资、市场化融资等不同方式，针对基础设施经营性、非经营性和准经营性的特点，建立健全融资体系，拓宽融资渠道有效解决投入量大、资金不足的矛盾。
（三）服务民生，为全面建设小康社会提供保障
小康社会的发展离不开民生建设。近年来，恩施自治州财政支出中用于保障和改善民生的支出占比均在80%以上，教育、医疗卫生、社会保障和就业、支农惠农等财政政策均得到很好落实。在“新常态”、新时期下，恩施州应继续稳步推进民生建设、加大民生资金投入，重点支持教育基础设施和师资力量改善，落实义务教育优惠政策，深入推进职业教育发展；重点支持城乡医疗救助制度建设和医疗卫生体制改革，加大医疗卫生基础投入，提高医疗卫生水平；重点支持就业保障政策，积极支持自主创业和自谋职业，进一步落实减免税费、小额担保贷款财政贴息、职业培训补贴等促进就业的财税政策，大力支持能够广泛吸纳就业人口的中小企业、社区服务和第三产业的发展。
（四）绿色发展，让全面建设小康社会健康迈进
新常态意味着县域经济从粗放型向集约型转变，经济发展将会更多地依靠科技创新、劳动力素质提高、管理能力提升来实现经济发展。民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩将作为地方发展的重要考核内容。在《湖北省主体功能区规划》中，恩施市被确定为省级重点开发区，其他七县市均确定为国家层面重点生态功能区。面对发展与保护的两难选择，恩施州没有像部分发达地区一样走先粗放后集约、先污染后治理的老路，而是一直坚持科学发展、绿色发展，大力实施“生态立州、产业兴州、开发活州”战略，把科学发展的理念贯穿于经济社会发展的各个方面。在今后全面建设小康社会的进程中，恩施州应继续把握“新常态”可持续发展的主题，严把环保准入关，不能因基础差、发展慢而降低发展标准，按照科学发展、绿色发展的总要求谋划、推动州县经济发展。
（五）特色驱动，为全面建设小康社会开辟道路
恩施州作为山区，缺乏平原地区的交通条件、区位优势和产业基础，但自然资源、气候条件、民族风情等方面具有地方特色和比较优势。恩施实践证明，发展特色经济、做绿色生态文章，差异化错位竞争，是一条符合恩施州情的经济发展道路。
一是要因地制宜、发挥优势。从自身资源禀赋、产业基础、人文环境出发，坚持走“特色开发、绿色繁荣、可持续发展”的道路，加快优势特色资源的深度开发和有效利用，强力推进依托丰富生态资源，以烟叶、茶叶、蔬菜、药材、魔芋、畜牧等六大产业为主导的特色农业；依托丰裕的矿产资源和能源，以食品、能源、烟草、药材、建材、矿产等为支柱的特色工业；依托独特的人文环境，以绿色生态旅游、少数民族文化为特色的旅游业等产业的发展，着力打造特色重点产业链，宣传打造“硒都”名牌，走出一条具有恩施特色的发展道路。
二是增加税收优惠种类和方式，推进特色优势产业发展。对特色优势产业适当予以流转税优惠。现行税收优惠以企业所得税和关税为主，而恩施自治州税收以流转税（增值税、消费税和营业税）为主，因此，在统筹考虑扶持力度和财政承受能力的情况下，应当采取适当的方式，对恩施州急需扶持发展的建设项目与产业项目，给予增值税等方面的优惠，扶持这些项目发展壮大。
（六）优化市场，为全面建设小康社会营造环境
恩施自治州作为典型山区州县，市场经济总量小、层次低、核心竞争力不强，要素制约多，很多地方都面临企业融资难、项目落地难、招商引资难、园区建设难等突出问题。解决这些问题，要从市场找办法。
一是要优化市场环境，运用法治思维和法律手段解决市场经济发展中的深层次矛盾和突出问题，营造公平竞争的法治市场环境。强化社会管理和公共服务职能，优化服务环境，形成区域竞争新优势。
二是要培育市场主体，通过鼓励创新创业，发展壮大市场主体，增强州县经济发展的后劲与活力。“增多”，即通过市场主体增量行动，大力培育一批市场主体，积极引进一批市场主体。“做大”，即大力实施“企业成长工程”和“小进规”计划， 推进农产品加工业“四个一批”工程，大力支持小微企业发展，引导和扶持小微企业由小变大。“扶强”，即发挥产业发展基金的撬动作用，重点支持产值过亿元的企业做大做强，增强辐射带动能力。
三是要广纳市场人才，为市场注入活力、动力、创新驱动力。要吸引高级人才，对发展特色优势产业所需的高学历人员、高科技人员和具有专门技能的高级人才，到恩施自治州投资、就业，实施特色地区津贴和岗位工作补贴，免征个人所得税；对高级专门人才在恩施州进行的专利转让、技术咨询、科技开发、专项服务等的收入减征或免征有关税费。
四是要鼓励实体创业。对返乡农民工、回乡发展大中专毕业生等重点群体，鼓励其回乡上项目、办实体，带动更多外在人才、项目持续回归；对民营企业家，要教育引导、开拓创新，培养发展为排头兵、科技进步先行者、社会公益担当者和外向开拓主力军，实现“二次创业”。
