《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号，以下简称《通知》）就贯彻落实党的十八届三中全会及中央近期一系列重要会议关于严守耕地保护红线的精神，提出了明确要求和有力举措。《通知》明确提出要通过进一步严格建设用地审批，强化耕地占补平衡数量、质量监管，严格划定和永久保护基本农田等措施来落实最严格的耕地保护制度。

　　进一步严格建设占用耕地审批

　　在建设用地审批环节，落实耕地占补平衡是一项重要审查内容。在这个环节，一是要控制好“占”，即依据规划、计划和各类行业用地标准从严格控制建设占用耕地的规模；二是要落实好“补”，即通过编制补充耕地方案，实行“占”与“补”的一一对应挂钩，落实占补平衡。

　　近年来，国土资源部采取了一系列措施强化耕地占补平衡工作，如组织专家论证建设占用耕地规模，核减不合理的用地；要求地方将补充耕地情况报部备案，确保补充耕地位置可查询、指标真实可靠；开展年度耕地占补平衡专项考核等，取得了一定成效。但在考核中发现一些地方还存在着占优补劣、占近补远、占水田补旱地等问题，亟须通过完善制度、加强管理、强化监督等加以解决。

　　为解决这些问题，《通知》主要从“抓源头、控过程”两个方面提出明确要求。

　　“抓源头”，即将占补平衡审查前置到预审环节进行。一是强化了要求，将落实耕地占补平衡与预审中对土地利用总体规划、征地补偿安置政策、用地标准、产业和供地政策等方面的要求等同起来，在项目立项阶段，如果经论证无法落实耕地占补平衡的，将不得通过用地预审。二是强调了省级监管职责，要求省级国土资源部门对占用耕地较多的项目在预审环节进行实地踏勘论证，从而进一步优化项目选址，部将组织抽查核实。同时，对补充耕地能力不足、占用耕地量大的城市实行“以补定占”，相应减少新增建设占用耕地规模。

　　“控过程”，即在审批时既要严格管理，又要高效服务。在用地审查时要从严，对于补充耕地达不到规定要求的，不得通过审查；对于符合法律法规规定和落实好占补平衡要求的建设项目，要通过简政放权、改进改革审批方式提高审批效率，做好用地保障。

　　强化耕地数量和质量占补平衡

　　《土地管理法》规定建设占用耕地的，必须补充数量相同和质量相当的耕地，也就是说，必须达到数量和质量双平衡。但长期以来，各地普遍存在重视补充耕地数量，轻补充耕地质量的现象。究其原因，固然有耕地后备资源不足等客观原因，但主观原因不容忽视，一些地方还存在重发展轻保护、重占用轻补充，重数量轻质量等问题。当然，我们现有管理工作在精细化、规范化上还有提升空间，对补充耕地质量的评价，还缺乏统一的标准。

　　为此，《通知》从4个方面提出明确要求：一是建立倒逼机制。通过“以补定占、先补后占”等规定，发挥占补平衡对建设占用耕地的强约束作用，引导地方不占或少占耕地。二是完善制度标准。健全耕地质量等级评价制度，形成统一、可操作的标准，并作为规划调整、划定永久基本农田、建设用地审批和补充耕地审查的依据，让占优补优、占水田补水田有依可据、有章可循。三是健全工程措施。综合采用耕作层剥离、土地复垦、土壤修复等措施。对于建设占用耕地、特别是基本农田的耕作层均应当予以剥离，用于补充耕地质量建设，国土资源部今年将召开全国耕地耕作层剥离利用现场会，总结交流一些地方的经验做法，研究出台耕作层剥离利用的政策措施，全面部署开展此项工作。对生产建设活动和自然损毁土地要加强复垦力度，对受污染耕地要探索开展修复工作。四是强化项目管理。《通知》要求抓好土地整治立项、验收及管护等关键环节和重要关口。在立项环节，要加强项目规划设计审查，提高工程建设标准，同时对因生态退化等原因导致耕地变更为未利用地的，不得纳入土地整治项目。在验收环节，对于土地整治补充的耕地，要先评级再验收，没达到要求的不得通过验收。下一步，部将完善土地整治监管系统的报备要求，将质量评定情况作为项目备案的重要内容。在管护环节，要求重视建后管护，防止边整治边撂荒现象的发生，防止土地整治后又被非农业建设占用，防止将耕地等农用地通过撂荒、破坏质量等方式变为未利用地等。

　　严格划定和保护永久基本农田

　　基本农田是耕地的精华，是守住耕地红线、筑牢粮食安全底线最重要的保障。及时、保质、保量划定15.6亿亩永久基本农田，是我们当前贯彻落实中央耕地保护方针政策与国家粮食安全新战略的首要任务，是严防死守耕地红线的核心工作。

　　对于划好永久基本农田，关键在于优先将优质耕地划入基本农田，既要守住数量红线更要守住质量红线。以往，一些地方在划定基本农田时，城镇建设发展用地面积预留过大，城镇周边、交通沿线基本农田“划远不划近、划劣不划优”的现象比较突出。

　　针对这些问题，《通知》明确，在新一轮永久基本农田划定中，必须按照“保护优先、数质并重”的原则，划好地保重点。城镇村庄周边、交通沿线容易被侵占的耕地，必须按质量等别从高到低的顺序，将质量等别较高的耕地优先划为永久基本农田。同时，按照有关法律法规规定，将集中连片、高产稳产、具有保护价值的耕地优先划为基本农田。只有这样，才能既划足15.6亿亩永久基本农田，又确保永久基本农田质量，筑牢耕地红线的基础。对于工作部署，《通知》提出按照“由大到小、由近及远”的思路推进，首先从控制发展规模的500万以上人口大城市中心城区周边开始，将特大城市、大城市周边的优质耕地划为永久基本农田，逐步覆盖各类城市和小城镇，再扩展到广大农村。将良田沃土、绿色田园永久留给子孙后代、留给城乡居民，在保障粮食安全的同时，彰显耕地的生态功能。

　　对于永久保护基本农田，核心在于坚持用途管制，切实保护粮食综合生产能力。为此，《通知》明确规定，严禁突破法律规定，通过修改土地利用总体规划的方式占用基本农田，确保优质耕地不流失、不被擅自占用。文件进一步重申，法律规定的能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目无法避让、确需占用的，一律依法报国务院批准，其他非农建设一律不得占用基本农田。对于经依法批准占用基本农田的，当地人民政府要补划数量不少于、质量不低于所占用的基本农田。今后，占好地的绝不能补差地，占水田的必须补水田。（来源：国土资源报）