一、夷陵区扶贫开发工作面临的基本环境 
    夷陵区位于三峡工程和葛洲坝水利枢纽工程所在地，是一个具有明显县级体制特征的市辖区，同时也是湖北插花贫困地区，具有典型的“小城区大山区”地理格局。区域面积3424平方公里（辖1个省级经济技术开发区、11个乡镇、1个街道、194个行政村（居委会），总人口52万多人，其中农业人口39万人。作为湖北插花扶贫地区，“十二五”期间该区有省级重点贫困乡镇7个、重点老区乡镇2个，省级重点扶持村45个（重点贫困村35个，重点老区村10个），区级重点扶持村18个，老区村38个，剔除重叠因素后，实际对象是88个村。截止2011年底，全区实有贫困人口46330人，约占农业人口的11.9%。区委区政府高度重视扶贫开发工作，近几年每年从本级财政中安排的扶贫专项资金逐年按区财政增长比例增加，从2008年开始，每年都达到300万以上，2011年是410万，2012年达到510万。 
    二、夷陵区为什么要提前开展贫困户建档立卡 
    一是提高扶贫资金使用效益的需要。截止2009年底，全区农村人口39万，其中贫困人口3.7万，其中70%以上都分布在西北石灰岩山区。当时只有一个概数，没有具体到乡镇、到村，更没有到户。由于贫困人口的地图不清，情况不明，扶贫资金经常被捆绑于普惠制的项目中，资金使用效益不明显。 
    二是制定“十二五”扶贫规划的需要。2009年底时，已接近“十一五”末，十二五的扶贫工作从哪里着手，是摆在扶贫部门面前的重大课题。当时，夷陵区没有统一的贫困户识别标准和统计资源共享平台，这成为制定新一轮扶贫规划难以绕过去的坎。同时，区政府也要求扶贫部门要在了解全区贫困人口的分布情况，具体贫困原因，项目需求等的基础上来启动新五年的扶贫规划。如果不提前摸清底数，新一轮规划将是空中楼阁。 
    三是减轻未来扶贫基础工作压力的需要。作为插花贫困地区，大家有一个共同的感受，那就是每年在填写贫困人口系列报表的时候总是感到很被动，，需要迫不得已的造假数据，时常感到工作压力很大。 
    三、夷陵区为什么要制定自己的贫困线标准 
    一是区情发展的需要。夷陵区属于经济状况发展较好的插花贫困地区，如果简单按照国家制定的贫困标准来开展工作，扶贫任务微乎其微，扶贫工作部门也将无事可干。因此，必须从实际出发，充分正视区域内东西部发展不平衡的现实，综合考虑政府财力状况，借鉴国际通行的贫困标准，制定符合实际的扶贫线。2010年底，区扶贫办通过初步摸底测算，若将农民人均纯收入3000元作为全区的扶贫标准（当时全国执行的贫困线标准是1196元），那么在全区近40万农村人口中，则有约5万人属于扶贫线下的人口（包括民政低保户、五保户）。 
    二是山区群众的呼声。根据区扶贫办自2005年建档立卡以来的数据报表显示，连续5年来，区贫困人口（1196元标准）的规模始终稳定在3.5万人左右（按照全区39万农村人口的总数算，贫困人口比例还不到10%）。而这3.5万人中，民政部门负责的五保、低保人口接近2万人。这说明60%左右的贫困人口已经纳入到了全区农村五保、低保等社会保障体系，其温饱问题得到了基本解决。因此，相对贫困问题，扶贫政策覆盖范围较窄问题，东西发展不平衡问题不断凸显出来。仅2011年，区内农民人均纯收入最高的村与最低的村相差7000元，乡镇财政收入中最高的樟村坪镇（4.8亿元）与最低的下堡坪乡（500多万元）相差近100倍。最近几年，几乎年年都有人大代表提案、政协委员议案关注扶贫工作，要求区委区政府进一步加大对西北山区贫困村的开发力度，解决高人均纯收入水平掩盖下的区域相对贫困问题；要求采取有效措施不断缩小与东部乡镇的发展差距，解决高财政收入水平掩盖下的相对发展滞后问题，让西北山区贫困群众共享改革发展的成果。 
    三是制度衔接的要求。农村扶贫开发和最低生活保障制度，是国家扶贫战略的两个重要支点。要将两项制度衔接好，必须要理清两者的关系。我们经充分调研后认为，贫困人口应该包括五保、低保、低收入人口三个逻辑阶层。鉴于民政系统确定低保户的标准是人平纯收入2000元左右的事实，若提高扶贫标准线到3000元，让更多的相对贫困户能够被政策覆盖享受改革发展成果就成为现实的必然，有利于提升扶贫工作水平。 
    区扶贫办的建议很快得到了区政府领导的重视与批准。2011年5月，夷陵区人民政府印发夷政办发〔2011〕29号文件，确立了全区新的贫困线标准，将扶贫标准线调整为人均纯收入3000元，率先在全省范围内确立了自己的地方扶贫标准。随后，我区组织开展了贫困户识别工程，按照严格标准，明确对象；控制规模，突出重点；广泛参与，客观公正；实事求是，简便易行的原则，通过3个月扎实有效的识别工作，核实确认新标准线下的贫困户为18624户、46330人。该举措有效提高了扶贫资金的使用准确性，并为实现“扶贫到户”目标打下了基础。 
    四、我们是如何具体操作建档立卡的 
    2010年3月前完成相关前期政策研究与理论准备（主要是在网络上收集学习重庆市的贫困户识别经验，河北的贫困家庭细胞工程经验，恩施的贫困户建档经验等等）；2010年4月到长阳县学习贫困户建档立卡的全套操作模式；5月初步确立贫困户建档工作流程，同时制定贫困人口摸底表下发到乡镇自测； 8月收集完成各乡镇自我摸底测算的贫困人口数；9-12月对乡镇上报的数据进行反馈修改；12月底，向区政府提出结合本地农村低保的标准线来确定本地的贫困线标准的建议。2011年5月区政府批准建立本地贫困线标准为人均纯收入3000元； 6月开始进行贫困人口初步识别；9月基本完成全区贫困人口识别工作。2012年5月对已建档的贫困人口准确性进行抽查，2012年7月进入贫困户信息采集与上网录入阶段。基本程序是： 
    1、制定标准：制定我区自己的扶贫标准。建议将人均纯收入3000元以下农户全部纳入扶持范围。其中五保户、低保户认可民政局数据。 
    2、测算规模：根据统计年报和上级下达的贫困人口控制数，在开展抽样调查的基础上，将贫困人口规模数据测算到乡镇、村。 
    3、初步识别：各乡镇、村根据区下达的贫困人口指标控制数，采取个人申请、民主评议、公开公示等办法，将贫困人口初步分类识别出来。对初步识别出来的贫困户，采取村审核、乡复审、区审查等方式做第一次确定。由乡镇根据村里上报情况，分村填报统一的贫困户花名册汇总表。村、乡镇对贫困户的真实性、评比的公正性负责。区主要审查数据是否客观、科学。 
    4、入户调查：依据区第一次审查后下达的贫困户花名册，采取逐户上门调查的方式，由经培训后的村级调查员来填报农村贫困户表、分村汇总表。乡镇审核后将表格上报到区。 
    5、审查确定：区对乡镇汇总上报的分户表、汇总表进行第二次审查并公示7天。并接受群众来访答疑。区主要审核表格填写的是否完善。基层群众若对公示对象有异议，区应组织调查组进行深入调查，将不合格的对象及时从名单中清除。 
    6、数据录入：对经审查合格的农户表，由区扶贫办组织各乡镇进行“微机录入”。乡镇与区扶贫办要同时建立贫困户电子档案。 
    7、制定政策：对全区贫困户建档立卡数据进行分析，并制定落实对贫困户的扶持政策。 
    五、下一步我们做什么 
    一是开展贫困户信息采集工作。贫困户初步识别到村到户工作结束后，我们感觉到就基本可以满足工作的需要了。加之，省扶贫办也没对插花地区建档提出明确要求。但是，在2011年度的雨露计划工作中，我们发现，仅仅识别到户、采集户主的信息还是不够的。很多雨露计划学生作为贫困户的家庭成员，他的名字没有被录入电子系统，因此，在审核其学员资格时，给区、乡镇两级扶贫办带来了很大的工作量。有鉴于此，加上省扶贫办对建档立卡工作提出新的要求，2012年7月中旬，我们以扶贫领导小组办公室的文件，下发了开展贫困户信息采集工作的通知。这次，仍然是借鉴长阳的经验，我们统一印制了贫困户登记表，下发给各乡镇填报。 
    二是深入研究针对贫困户的扶持政策。在雨露计划、扶贫搬迁、产业扶贫等方面，我区近两年采取的政策是优先纳入在册贫困户进入项目，确保扶贫目标不偏移。如：对雨露计划项目，只有建档立卡的贫困户子女才能够享受补助政策。2011年学校上报到区扶贫办的雨露计划学员是700多人，我们认真组织乡镇同志的审核后，最终审定了100多人享受补助。补助资金拟从本级配套中出。因为省里没给专项资金。又如：扶贫搬迁与危改项目，我们计划每年筹集资金160万，实施200户。对在册贫困户我们一是优先纳入补助计划，二是根据贫困程度制定了不同的补助标准，最高的每户补助2万。在产业扶贫方面，我们积极支持在册贫困户加入到农村专业合作社的养殖、种植链条中，以提高其收入水平。近两年，我们实施了百户养鸡扶贫、贫困户养羊扶贫，种菜扶贫等等项目，都是依托的农村专业合作社来带动贫困户靠产业增收。每个户可以享受2000-3000元的到户资金扶持。 
    三是实现贫困户信息资源的共享共有。我区在开展贫困户建档立卡工作的过程中，得到了区民政局的大力支持。他们及时提供了五保、低保信息数据，给予了很大的帮助。夷陵区的信息系统初步建立起来后，区残联、移民局、经管局、建设局等部门需要贫困户的数据，可以提供帮助，真正实现了数据信息内部共享。下一步，我们准备在贫困户信息采集系统完备之后，建立向社会开放的贫困户信息系统，为深入开展社会扶贫打下坚实基础。