孙佑海

　　循环经济作为一种有效平衡经济增长、社会发展和环境保护三者关系的经济发展模式，首先被经济发达国家所采用。经过长期的实践，一些发达国家已经实现了循环经济法制化和社会化，运用法律规范推动和保障循环经济的发展和循环型社会的形成。

　　就立法性质而言，目前发达国家有关循环经济的立法模式大体上可分为两种:一种可称之为污染预防型，如美国等国，将资源的回收利用纳入污染预防的法律范畴，属于广义上的环境法；另一种可称之为循环经济型，如德国1994年公布实施的《循环经济和废物处置法》、日本2000年公布实施的《建立循环型社会基本法》，将整个社会活动纳入循环经济轨道，建立循环型社会，已经超出了一般意义上环境法的范畴。

　　笔者认为，污染预防型立法虽然比末端治理前进了一大步，但仍然没有摆脱狭义上的环境保护的理念，没有从根本上解决发展与环境保护之间的矛盾与冲突；循环经济型立法从社会经济运行的内部和深处来协调发展与环境保护的关系，通过提高资源利用效率的途径，力求将污染物“吃干榨净”，以从根本上杜绝污染物的产生，这是治本之策，具有更加主动、更加彻底的革命意义。

　　一、德国的循环经济立法

　　德国是世界上最早实施循环经济的国家之一，其循环经济法制建设也走在世界的前列。早在1972年，德国就制定实施了《废弃物处理法》，但当时立法的目标仅仅是为了“处理”生产和消费中所产生的废物，仍然属于环境问题的末端处理方式。因此，该法尚不属于循环经济性质的立法。

　　1986年，德国将《废弃物处理法》修改为《废弃物限制处理法》，强调要采用节约资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物的产生作为废物管理的首选目标，将立法目的由“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物的产生”。1991年，德国首次按照从资源到产品再到资源的循环经济思路制定了《包装废弃物处理法》(该法分别于2000年和2001年两次修订)，要求生产商和零售商对于商品的包装物要尽可能减少并回收利用，以减轻填埋和焚烧的压力。1994年9月27日，德国公布了发展循环经济的《循环经济和废物处置法》，把资源闭路循环的循环经济思想从商品包装拓展到社会相关领域，规定对废物管理的手段首先是尽量避免产生，同时要求对已经产生的废物进行循环使用和最终资源化的处置。

　　德国关于循环经济的立法及其实践，对世界各国产生了巨大影响，自20世纪90年代以来，包括日本、欧盟各国等经济发达国家，都不同程度依据德国的循环经济的思想制定或修订了本国的废物管理的法律规范。

　　德国《循环经济和废物处置法》是该国发展循环经济的代表性法律规范，自1994年公布以后，于1998年8月做了修改。该法主要内容包括:一是明确规定该法的立法目的是为了发展循环经济、保护自然资源、确保废物按照有利于环境保护的方式进行处置。二是规定废物产生者、拥有者和处置者的原则和义务。关于废物利用，法律规定废物应当进行无害化利用，表现为物质自身的利用和从中提取能源。对于不利用、长期不在循环系统之内的废物，应当采取不影响公众健康的技术方式和规范的要求进行处置。三是产品责任。法律规定，谁开发、生产加工和经营的产品，谁就要承担满足循环经济目的的产品责任。四是计划责任。法律规定，每年产生两吨以上需要特别监测的废物，或者每年产生2000吨以上需要监测的废物的制造者，必须制订避免、利用、处置所产生废物的经济计划。五是监测。法律规定废物的利用和处置要处于主管部门的监测之下。此外，该法还对公众义务、废物处置人员和主管部门的咨询义务、产生废物的企业组织的通知义务等做出了明确而严格的规定。

　　二、美国的循环经济立法

　　目前，美国还没有一部全国性的循环经济法规，但美国有《资源保护和回收法》(1976年通过，1984年修订)和《污染预防法》(1990年制定)，在一定程度上体现着发展循环经济的要求。同时，美国联邦政府和各州政府还推行了一些有利于发展循环经济的政策。自20世纪80年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再生循环利用的法规。美国加利福尼亚州于1989年通过了《综合废弃物管理法令》，要求在2000年以前，对50％的废弃物要通过源削减和再循环的方式进行处理，未达到要求的城市将被处以每天1万美元的行政性罚款。美国7个以上的州规定，新闻纸的40～50％必须使用由废纸制成的再生原料。佛罗里达州对向本地市场出售的所有饮料容器征收5美分的预付处理税，这些钱直接划入本州循环发展基金，以开展循环经济发展的相关研究。

　　美国《资源保护和回收法》共8章64条，主要内容为:一是规定废弃物的收集和处置在继续作为州、地区和地方机构的职责的同时，联邦政府有必要采取行动，进一步减少废物的数量，并确保对不能回收利用的废物进行符合环境要求的安全处置。二是规定该法的立法目的是保护人类的健康和环境安全，保护有价值的物资和能量。其所规定的具体措施是:给州和地方政府以及州际机构提供更高水平的固体废物处理技术、在管理计划方面提供技术和财政资助等。三是确定该法的组织管理实施机构及其职权。四是规定危险废物的管理制度，包括危险废物的鉴定、有关标准和程序，适用于危险废物的生产者、运输者的标准等。此外，还规定了州或地区的固体废物计划、商业部长在资源回收中的责任等内容。

　　三、欧盟的循环经济立法

　　现今，欧洲在产品循环利用、废弃物资源化方面已经取得显著成就。1975年7月15日，欧洲共同体理事会通过了《废物指令》，明确要求各成员国应当采取适当的措施，鼓励废物的预防、再生和加工，鼓励对从废物中提取原材料或者在可能时提取能源并鼓励废物再利用的其他加工形式。该《废物指令》规定:依据“污染者负担”的原则，减去废物处理的任何收益，废物处理的费用应当出自通过废物收集者处理废物的持有者或有关的企业，以及先前持有者或产生废物的生产者。

　　2000年9月18日，欧洲议会和欧盟理事会通过了《报废车辆指令》；2002年6月27日，欧盟委员会通过了《报废车辆指令》附件II的修改决定；2003年1月27日，欧洲议会和欧盟理事会通过了《报废电器电子设备指令》。上述法律文件，分别对防止报废电器电子设备及车辆污染环境、促进对有关资源的回收利用和循环使用做出了明确规定，在全世界具有先进性和示范性。

　　虽然日本发展循环经济、制定建立循环型社会的法律起步较晚，但其起点高，采取的法律措施比较坚决和全面，所取得的环境和经济效果都比较显著，因此，日本的立法经验对于我国发展循环经济具有更大的借鉴意义。

　　二战后，日本实行“追赶型”(追赶欧美先进工业国家)和“赶超型”(赶上并试图超过美国)的经济，国民经济多年持续、快速增长，到1968年，国民生产总值(GNP)已位居世界第二位。但是，经济快速增长是以牺牲环境为代价的。环境污染、生态破坏事件频频发生，严重影响了自然界正常的生态循环，终于演变成严峻的社会问题和政治问题。

　　为了谋求环境问题的彻底解决，日本政府认为，应当抛弃传统的经济运行方式，代之以抑制废物的产生、促进废物的再利用为目的，形成废物处理与资源循环再利用一体化的物质循环链条，构筑起抑制自然资源消费、减轻环境负荷的循环型社会。在循环型社会中，环境因素不再成为制约经济发展的消极条件，反而成为推动技术创新、推进经济改革的原动力，从而孕育着全新的商机。这样，环境保护与发展经济的关系，将不再难以兼顾，而可以协调、统合，直到实现“以人为本”和社会良性发展。

　　基于上述认识，日本政府着手制定综合地有计划地推进废物循环利用的法律制度。2000年6月2日，日本《建立循环型社会基本法》公布并施行。2000年被日本称为“循环型社会元年”。

　　日本促进循环经济发展的法律可以分为三个层面:一是基本法，即《建立循环型社会基本法》；二是综合性的法律，包括《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》；三是专项法，包括《容器和包装物的分类收集与循环法》、《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》、《可循环性食品资源循环法》、《多氯联苯废弃物妥善处置特别措施法》等。

　　一、日本《循环基本法》的立法目的

　　《建立循环型社会基本法》(以下简称为《循环基本法》)的公布和实施，标志着日本已经成为世界循环经济法制化的先进国家，其环境保护技术和产业经济发展进入了新的发展阶段，其社会结构开始从过去大量生产、大量消费、大量废弃的传统经济社会，向降低环境负荷、实现经济社会可持续发展的循环经济社会转变。

　　在日本的法律体系中，循环型社会法制的重要性正不断上升。《循环基本法》作为循环型社会法制的“基本法”，在建立循环型社会中起着宪法性的作用。《循环基本法》主要规定了以下内容:

　　(1)立法目的。《循环基本法》明确规定了三项立法目的:一是遵循《环境基本法》的基本理念，确立建立循环型社会的基本原则；二是在明确国家、地方公共团体、事业者及国民职责的前提下，制定形成循环型社会的基本计划，并以此为基础，规定关于形成循环型社会应当实施的基本政策；三是确保国民现在和将来都过上健康、文明的生活。

　　(2)利用、处置循环资源(废弃物等)的基本顺序。《循环基本法》首次将循环资源(废弃物等)的利用、处置的政策顺序法定化。即:抑制产生——再使用、再生利用——热回收——妥善处置。上述法定顺序，对在物质生产、流通、消费过程中最大限度地降低环境负荷，发挥了重要作用。

　　二、日本《循环基本法》的责任原则

　　日本环境立法将国家、地方公共团体、事业者和国民视为环境法律关系的主体。建立循环型社会，必须依靠上述主体的共同努力，为此，《循环基本法》规定了上述主体应当承担的责任，主要有确立排放者责任原则和扩大生产者责任原则。

　　(1)排放者责任原则。所谓排放者责任原则，系指排放废弃物等的行为人应当承担对其进行循环利用的第一位责任。《循环基本法》规定了从事经营活动时，企业的主要责任是:第一，应当采取必要措施抑制原材料转变为废弃物等；第二，对于原材料已经转变成循环资源的部分，应当主动地自行进行适当的循环，或者采取必要措施，由本企业承担相关费用，使可循环资源得到适当的循环，并对无法进行循环性利用的废弃物等进行无害化处置。

　　《循环基本法》还规定了公众的责任。主要是:第一，公众应当遵循循环型社会的基本原则，尽可能延长产品的使用寿命、尽可能使用再生产品、协助分类回收循环资源、抑制产品转变为废弃物等；第二，公众应当协助国家、地方公共团体落实旨在推进循环型社会形成的各项政策。

　　(2)扩大生产者责任原则。所谓扩大生产者责任，系指生产者和销售者在其产品被使用(消费)之后，仍然负有对制品进行物质循环的管理责任。关于扩大生产者的责任，OECD(经济合作发展组织)曾多次吁请各国立法时予以注意。《循环基本法》将其作为重要的责任原则之一，具体规定了以下几方面的内容:第一，废弃物等的抑制。即在制定产品阶段，应通过提高该产品和容器的耐久性以及完善其维修体制等措施抑制该产品转变为废弃物等；第二，改进产品和容器的设计，标明其材料和成分，其目的是促进该产品、容器转变成循环资源后便于进行循环性利用；第三，针对具体产品和容器的回收、再利用应有完善措施。

　　应当指出，OECD呼吁的扩大生产者责任原则，其内容共包括两个方面:一是对制品实行回收、再利用的实施责任；二是生产者承担费用的支付责任。后者应为重点，但《循环基本法》只规定了前者。

　　(作者系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任) 　 

　　摘自《中国环境报》