严格规范暂予监外执行确保执法公平公正——解读《暂予监外执行规定》2014年10月24日，《暂予监外执行规定》(以下简称规定》)由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生和计划生育委员会联合发布，自2014年12月1日起施行；最高人民检察院、公安部、司法部1990年12月31日发布的《罪犯保外就医执行办法》同时废止。《规定》共三十四条，对暂予监外执行的适用范围、条件、程序、各有关部门的工作职责、衔接和配合制约机制等都作出了具体规定，并将《保外就医严重疾病范围》作为附件同时下发。《规定》的出台，是贯彻实施修改后的刑事诉讼法、进一步完善暂予监外执行制度的一项重大举措，意义深远，备受社会各界广泛关注。一、《规定》出台的背景和意义暂予监外执行是指对有严重疾病需要保外就医的、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女以及生活不能自理、适用暂予监外执行不致危害社会的被判处有期徒刑的罪犯，批准其在一定期限内在监外服刑的制度。对被判处无期徒刑的罪犯，符合法定条件的，也可以暂予监外执行。暂予监外执行是刑事诉讼法规定的一项刑罚执行变更制度，对于保障罪犯人权、落实宽严相济刑事政策具有重要意义。从1990年至今，罪犯暂予监外执行—直依照刑事诉讼法、监狱法以及1990年最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《罪犯保外就医执行办法》办理。实施中，在严格罪犯保外就医条件、规范办理保外就医程序，确保罪犯保外就医依法规范办理发挥了重要作用。但随着我国法制建设进程的不断推进，原办法一方面对暂予监外执行制度规定的都比较原则。另一方面在审批、执行、监督等具体环节的规定滞后于法律制度的发展，特别是刑事诉讼法和监狱法修改后，原办法中保外就医的对象、病残鉴定医院、暂予监外执行的范围、罪犯暂予监外执行的监督管理机关等内容与修改后的刑事诉讼法、监狱法的规定不衔接；为规范减刑、假释、暂予监外执行，防止司法腐败，中央政法委下发了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，对进一步严格规范职务犯罪罪犯暂予监外执行的条件和程序提出了要求，这些刑事政策和法律制度的变化迫切要求刑罚执行制度作出相应调整；特别是社会各界对监狱刑罚执行工作的日益关注，对进一步规范暂予监外执行提出了更高的期盼，迫切要求暂予监外执行相关工作作出修改完善。《规定》的起草主要基于以下考虑：一是健全制度机制。《规定》立足于解决有关法律规定相对原则的问题，针对暂予监外执行实践中存在的突出问题，在认真总结实践经验的基础上，本着严格执法、堵塞漏洞的要求，尽可能严密、科学地设计暂予监外执行的提请、审批、罪犯移交及收监等各个环节，进一步健全完善人民法院、人民检察院、监狱、看守所分工负责、配合制约的机制。二是细化审批程序。《规定》严格依据修改后的刑事诉讼法、监狱法，对暂予监外执行的审批程序作出了尽可能具体、严密的规定，并将有关程序细化为初审、鉴定、提请、审批四个环节，对每个环节的具体操作办法、相关要求及办理时限都作出了明确具体的规定。三是贯彻宽严相济刑事政策。为体现宽严相济刑事政策，《规定》在从严方面，明确对在暂予监外执行期间因违法违规被收监执行或者因重新犯罪被判刑的罪犯，需要再次适用暂予监外执行的，应当从严审批等内容；对需要保外就医或者属于生活不能自理的累犯以及故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪的罪犯的执行刑期作了限制性规定：上述罪犯被判处死刑缓期二年执行或者无期徒刑的，应当在减为有期徒刑后执行有期徒刑七年以上方可适用暂予监外执行；被判处十年以上有期徒刑的，应当执行原判刑期三分之一以上方可适用暂予监外执行。在从宽方面，规定了未成年罪犯、残疾人罪犯在适用保外就医刑期限制上可以适度从宽，六十五岁以上罪犯在适用保外就医刑期限制、疾病程度、生活不能自理的认定等方面可以适度从宽。四是强化法律监督。《规定》明确了检察机关在暂予监外执行工作各个环节的监督措施，明确人民法院、监狱、看守所主动接受法律监督的基本要求，将人民检察院的监督由事后监督变为同步监督，从程序上实现暂予监外执行工作的全程同步监督，确保暂予监外执行工作公开公平公正。二、《规定》修改完善的主要内容《规定》落实修改后刑事诉讼法和中政委文件的规定，贯彻“宽严相济”刑事政策，在保留罪犯暂予监外执行工作初审、鉴定、提请、审批四个基本环节的基础上，对监狱管理机关与人民法院在适用罪犯暂予监外执行的职责划分，执行刑期限制，不定期保外就医，诊断、检查和鉴别，“生活不能自理”认定，三类罪犯适用暂予监外执行的条件，保证人，公示公告公开，不计入执行刑期，暂予监外执行罪犯的监督管理、收监、释放和死亡的处理，以及强化人民检察院的法律监督等11项内容进行了修改完善，同时对《保外就医严重疾病范围》重新进行了修订。(一)明确了监狱管理机关与人民法院在适用罪犯暂予监外执行的职责划分。《规定》按照修改后的刑事诉讼法的要求，明确了对符合暂予监外执行条件的罪犯，人民法院应当在交付执行前依法决定暂予监外执行；针对实践中不同执法部门对“交付执行前”认识不统一的问题，《规定》进—步明确了“交付执行前”是指人民法院在将执行刑罚的有关法律文书依法送达监狱前。在监狱服刑的罪犯适用暂予监外执行的，由监狱审查同意后提请省级以上监狱管理机关批准。(二)对部分罪犯实行执行刑期的限制。原办法对所有罪犯都实行执行三分之一以上刑期方可保外就医，现《规定》只对刑法修正案（八）规定的累犯和八种严重暴力犯罪分子适用暂予监外执行实行执行刑期进行限制：原被判处死刑缓期二年执行或者无期徒刑的，应当在减为有期徒刑后执行有期徒刑七年以上方可适用暂予监外执行；原被判处十年以上有期徒刑的，应当执行原判刑期三分之一以上方可适用暂予监外执行，对其他罪犯未作要求。之所以这样规定，首先是上位法没有相关规定，而暂予监外执行是一种刑罚执行方式，是人道主义精神在我国刑罚执行中的具体体现，是否适用暂予监外执行主要应当根据其病情和是否具有社会危险性为依据，不宜简单地规定暂予监外执行罪犯必须服刑超过一定期限。其次从体现宽严相济的刑事司法政策的角度，对刑法规定的主观恶性较深、社会危险性较大的累犯以及故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪的罪犯规定了最低服刑期限，对其他罪犯不再做限制。(三)实行不定期保外就医。原办法规定对严重疾病需要保外就医的，批准机关需要确定半年至一年的保外就医期限，期满后需要续保或者收监。新《规定》实行不定期暂予监外执行制度，即对于符合暂予监外执行条件的罪犯，批准或者决定机关只需要明确暂予监外执行的起日，不再确定暂予监外执行的期限。主要考虑，一是根据法律规定，暂予监外执行罪犯需要收监执行的前提是暂予监外执行情形消失，是否要将罪犯收监执行，应当看其暂予监外执行的情形是否消失。二是定期保外就医由批准机关考察并作出继续保外或者收监的决定，缺乏必要的监督和制约，不能有效防止“以保代放”问题的发生。新《规定》要求执行机关社区矫正机构应当及时掌握暂予监外执行罪犯的身体状况及疾病治疗等情况，每三个月审查保外就医的罪犯病情复查情况，这样就能有效避免“以保代放”问题的发生，因此，暂予监外执行将不再设置期限。(四)明确了诊断、检查和鉴别的要求。《规定》按照修改后的刑事诉讼法的要求，明确了对罪犯的病情诊断或者妊娠检查，应当委托省级人民政府指定的医院检查；而对罪犯生活不能自理情况的鉴别，由监狱、看守所组织有医疗专业人员参加的鉴别小组进行。(五)明确了“生活不能自理”的认定标准。《规定》明确“生活不能自理”是指罪犯困患病、身体残疾或者年老体弱，日常生活行为需要他人协助才能完成的情形，其鉴别参照《劳动能力鉴定——职工工伤与职业病致残等级分级》执行。具体来说，就是进食、翻身、大小便、穿衣洗漱、自主行动等五项日常生活行为中有三项需要他人协助才能完成，且经过六个月以上治疗、护理和观察，自理能力不能恢复的，可以认定为生活不能自理。对于六十五周岁以上的罪犯，上述五项日常生活行为有一项需要他人协助才能完成即可视为生活不能自理。(六)严格三类罪犯适用暂予监外执行的条件。《规定》充分体现了对职务犯罪、破坏金融秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪等罪犯(以下简称“三类罪犯”)严格适用暂予监外执行的相关要求，明确对三类罪犯适用保外就医应当从严审批，对患有高血压、糖尿病、心脏病等严重疾病．但经诊断短期内不致危及生命的，或者不积极配合刑罚执行机关安排的治疗的和适用保外就医可能有社会危险性的及自伤自残的，一律不得保外就医。(七)进一步明确了保证人的条件和责任。为了加强对暂予监外执行罪犯的监督管理，《规定》根据刑事诉讼法立法精神，建立了保证人制度，突出了保外就医制度“保”的要求，明确了保证人的提出、保证人的条件和应当履行的义务。罪犯需要保外就医的，由罪犯本人或者其亲属、监护人提出保证人，没有亲属、监护人的，可以由其居住地的村(居)民委员会、原所在单位或者社区矫正机构推荐保证人，报监狱审查确定；保证人必须同时具备完全民事行为能力、人身自由、有固定的住处和收入及能够与被保证人共同居住或者居住在同一市、县等四项条件；保证人要切实履行协助社区矫正机构监督被保证人遵守法律和有关规定，为被保证人的治疗、护理、复查以及正常生活提供帮助；督促和协助被保证人按照规定履行定期复查病情和向社区矫正机构报告，以及按规定及时向社区矫正机构报告有关事项等四项义务。(八)建了公示公告公开制度。《规定》体现了执法公开的要求，明确了经审议决定对罪犯提请暂予监外执行的，应当在监狱内进行公示。对病情严重必须立即保外就医的，可以不公示，但应当在保外就医后三个工作日内在监狱内公告；要求暂予监外执行决定书上网公开，省级监狱管理机关应当在作出暂予监外执行决定后十个工作日内，在其门户网站狱务公开专栏内向社会公开。(九)对不计入执行刑期的问题进行了补充完善。为防止罪犯利用暂予监外执行制度逃避惩罚，维护法律严肃性，《规定》对原办法中罪犯采用非法手段骗取保外就医或者未经批准擅自外出的期间不计入执行刑期的制度进行了沿用，并根据司法实践加以补充完善。《规定》明确被收监执行的罪犯有法律规定的不计入执行刑期情形的，社区矫正机构应当在收监执行建议书中说明情况，并附有关证明材料。省级以上监狱管理机关进行审核后，应当及时通知监狱向所在地的中级人民法院提出不计入执行刑期的建议书。人民法院应当依法对罪犯的刑期重新计算作出裁定。(十)对监狱与社区矫正机构交接、监督管理、收监、以及暂予监外执行罪犯死亡、释放等相关工作做了明确规定。《规定》明确了监狱管理机关做出暂予监外执行决定后，监狱应当派员持暂予监外执行决定书及有关文书材料，将罪犯押送至居住地，与社区矫正机构办理交接手续，需要指出的是，《规定》没有沿用原办法关于批准保外就医前应当征求监督管理机关意见的内容，监狱管理机关依法批准暂予监外执行决定前无须征求社区矫正机构意见；同时，对拟暂予监外执行罪犯需要核实其居住地和调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。需要跨省(区、市)暂予监外执行的，原服刑地的省级以上监狱管理机关应当书面通知罪犯居住地的监狱管理机关指定一所监狱接收罪犯档案，负责办理该罪犯的收监、刑满释放等手续。鉴于法律已经明确规定社区矫正机构是罪犯暂予监外执行的执行机关。负责罪犯暂予监外执行期间的监督管理工作，《规定》取消了原办法中监狱对保外就医罪犯实地考察或者发函调查的规定；同时，鉴于《社区矫正实施办法》已经对社区矫正机构监督管理暂予监外执行罪犯工作作出明确规定，《规定》重申了社区矫正机构应当及时掌握暂予监外执行罪犯的身体状况及疾病治疗等情况，定期审查保外就医的罪犯病情复查情况等要求。《规定》明确暂予监外执行罪犯依法应予收监执行的，由社区矫正机构提出收监执行的建议，经县级司法行政机关审核同意后，报省级以上监狱管理机关进行审查，作出是否收监执行的决定。原则上，监狱不再主动直接收监执行，这是新变化。决定收监执行的，由原服刑或者接收其档案的监狱赴羁押地将罪犯收监执行。罪犯在逃的，由罪犯居住地县级公安机关将罪犯抓捕后，送交监狱执行刑罚。《规定》明确办理刑满释放手续的机关是监狱，并要求社区矫正机构应当在暂予监外执行罪犯刑期届满前三十日以内书面通知该罪犯原服刑或者接收其档案的监狱按期办理刑满释放手续；罪犯在暂予监外执行期间死亡的，由社区矫正机构书面通知省级以上监狱管理机关，并将有关死亡证明材料送达该罪犯原服刑或者接收其档案的监狱。（十一)对人民检察院的法律监督作出了细化规定。按照修改后的刑事诉讼法和中政委5号文件关于强化检察机关法律监督的精神，《规定》建立了检察机关对暂予监外执行的同步监督制度，实现了检察机关对暂予监外执行初审、鉴定、提请、审批四个环节的全程同步监督：(1)对罪犯进行有关病情诊断、妊娠检查和生活不能自理鉴别活动时，监狱应当向人民检察院通报有关情况，人民检察院可以派员监督；(2)监狱审议暂予监外执行前应当将相关材料抄送人民检察院，决定提请暂予监外执行时应当将提请暂予监外执行书面意见的副本和相关材料抄送人民检察院；(3）省级以上监狱管理机关批准罪犯暂予监外执行的，应当将暂予监外执行决定书抄送同级人民检察院；（4)省级以上监狱管理机关作出收监执行决定的，应当将有关的法律文书抄送同级人民检察院；(5)暂予监外执行的批准机关、监狱有违法情形的，人民检察院应当依法提出纠正意见；(6)人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当将书面意见送交省级以上监狱管理机关，省级以上监狱管理机关应当对该决定进行重新核查；(7)人民检察院可以向有关机关、单位调阅办理罪犯暂予监外执行的有关材料、档案，可以调查、核实有关情况；（8）人民检察院认为必要时，可以自行组织或者要求监狱对罪犯重新组织进行诊断、检查和鉴别。此外，《规定》时《保外就医严重疾病范围》进行了全面修订。《保外就医严重疾病范围》的修订内容主要有：一是进一步明确了保外就医疾病范围。疾病范围从原来原则列举的29个大类减少为18个大类，不再赋予决定、批准机关自行决定需要保外就医的其他疾病的权力。二是进一步明确了保外就医的严重疾病程度。对高血压、心脏病等在保外就医中较常见疾病，进行了更加严格地限定。如心脏病，规定要达到“心脏功能NYHA三级以上”并且需同时符合“长期治疗无效的”标准，才可以保外就医；再如高血压，规定“高血压病达到很高危程度的，合并靶器官受损”才可以保外就医。同时，根据现代医疗水平的发展，对因艾滋病、精神病、癫痫等疾病保外就医予以更高要求。如规定“艾滋病感染者和病人伴有需要住院治疗的机会性感染”才能够保外就医。三是进一步明确了疾病的判断标准。规定了详细的疾病严重程度和相应的医学判定标准，为严格依法规范办理保外就医提供了依据，操作性更强。如规定了心功能I-Ⅳ级的判定基准、高血压判断基准、呼吸功能障碍判断基准、肝功能损害程度判断基准、慢性肾功能损害程度判定基准、低视力及盲目分级标准、肢体瘫痪的判定基准等等。四是进一步科学整理了疾病类别。《保外就医严重疾病范围》按照现代医学分类标准对各类疾病进行整合，规定了传染病、精神病、器质性心血管疾病等18类疾病，如将高血压、心脏病放入“严重器质性心血管疾病”当中，脑血管病放入“严重的神经系统疾病及损伤”当中，使疾病分类更加科学系统。三、贯彻实施《规定》中需要注意的几个问题《规定》政策性强，涉及面广，对于进一步严格规范监狱提请减刑、假释、办理暂予监外执行工作，解决人民群众反映强烈的突出问题，切实防止司法腐败，提高司法公信力，维护社会公平正义具有重要意义。在贯彻实施《规定》中，还需要注意以下几个问题：(一）全面准确把握《规定》要求。各级监狱管理机关要认真做好《规定》的学习宣传贯彻工作。把组织学习《规定》作为当前一项重要工作，把《规定》作为监狱人民警察教育培训的重点内容，准确理解和深刻把握《规定》的基本精神、具体内容、执法要求。要切实做好原办法与新规定的衔接，既不能因为《规定》有从严的内容就"一卡就死"，把“严格适用”曲解成“不适用”，也不能因为《规定》实行部分刑期限制等从宽的内容就就“一放就乱”，要确保《规定》平稳实施。(二}准确理解“短期内没有生命危险”。关于《暂予监外执行规定》中的“短期内没有生命危险”的标准，目前法律法规没有明确，给监狱执法带来一定难度。其实这不是一个新问题，《罪犯保外就医执行办法》中就有“短期内有死亡危险”的表述。短期内是否有死亡危险与短期内是否有生命危险是一个意思，罪犯在短期内是否有生命危险，是一个纯医学的判断，应当由医疗机构作出专业判断，不宜由司法机关出台判断标准。因此，在中央没有明确标准前，各地一是参照原有的本地区执行《罪犯保外就医执行办法》时判断“短期内有死亡危险”的条件和程序，依法认定罪犯短期内是否有生命危险；二是适时协调人民检察院、卫健委等部门，研究制定本地区适用的认定短期内有生命危险的相关标准。(三)做好贯彻落实《规定》的相关工作。各地要对照《规定》的各项规定逐条梳理，及时制定贯彻落实的具体措施。要积极与人民法院、检察机关、公安机关、卫健委等有关部门沟通协调，与有关部门形成共识，同时建立联席协作机制，出台相关协作制度，做好《规定》实施的各项衔接准备工作，确保《规定》切实得到执行。关于原办法与《规定》的衔接，对于目前仍在保外就医期间、2014年12月1日前保外期满的罪犯，省(区、市)监狱局应当按照《罪犯保外就医执行办法》的相关规定对其考察，对符合保外就医条件的罪犯，批准其半年的保外就医期限，同时明确告知负责监督管理的社区矫正机构：自2014年12月1日起，将实行不定期保外就医制度，该罪犯的监督管理交由社区矫正机构负责，监狱不再办理续保。对于目前仍在保外就医期间、2014年12月1日后保外期满的罪犯，在罪犯保外就医期满时，省(区、市)监狱局应当按照《暂予监外执行规定》的相关要求对罪犯进行考察，对符合保外就医条件的罪犯，批准其保外就医，不确定期限，同时明确告知负责监督管理的社区矫正机构：按规定罪犯保外就医实行不定期保外就医制度，该罪犯的监督管理交由社区矫正机构负责，监狱不再办理续保。(四)进一步加强研究。《规定》的颁布实施使暂予监外执行工作有了新依据、新要求，各省(区、市)监狱局要给予高度重视，组织专门力量，重点围绕暂予监外执行执法标准、程序、流程、监督、考核、教育培训等内容进行研究。对在执行过程中遇到的问题，及时与有关部门进行沟通协调，争取政策上的支持，把《规定》贯彻好、执行好，发挥其最大的法律和社会效率。相关附件: