混合所有制经济下企业产权登记制度的改革与创新

 

文 / 谢军

 

　　企业国有产权登记工作是国有资产监管的一项重要基础工作。通过产权登记可以明晰企业的产权归属，理顺企业集团内部的产权关系，掌握国有资本分布状况，加强对企业国有资产的监管，防止国有资产流失。随着国有资产管理体制改革和国有企业改革的不断深入，新《公司法》、《企业国有资产法》、《物权法》等法律的实施，特别是混合所有制经济的出现和发展，企业国有产权登记工作面临越来越多的新问题，现行企业国有产权登记制度需要进行改革与创新，以适应新形势下国资监管工作的要求。

 

　　一、混合所有制经济产权制度的特征

 

　　党的十六届三中全会提出，要“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。党的十七大报告进一步提出，要“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。改革开放以来，我国所有制结构在宏观层次上，由单一的公有制发展为公有制为主体、多种所有制并存的基本格局；在企业层次上，多种所有制成分之间相互渗透、相互融合、相互贯通，股权多元化的混合所有制企业逐步出现与发展。2008年底产权登记数据显示，国资委系统所监管企业中公司制企业户数占50%，中央企业中公司制企业户数占67%，两者均呈逐年递增趋势，混合所有制经济在国有经济中占据着越来越重要的地位。

　　相比单一所有制结构，混合所有制经济的产权制度特征主要表现在以下几个方面：

　　(一)产权主体多元化和多层次性

　　产权主体多元化表现为投资主体的多元化，包括国家、国内法人、外资和自然人等，分别形成国有资本、非国有法人资本、外商资本、个人资本等。产权主体的多层次性是指在同一集团不同子企业级次上，可以存在不同性质的投资主体和不同比例的投资额，呈现出产权在不同级次上的多样性。分析2008年底中央企业产权登记数据，从出资人性质看，一级企业基本都是国家出资，从二级企业起，随着级次增加，投资主体开始由国有法人转向国有控股法人和非国有法人、外资、个人等结构，逐渐呈现出多元化的特点(见图1和图2)；从企业组织形式看，一级企业基本是全民所有制企业和国有独资公司，二级企业中混合所有制企业已占多数，三级及以下子企业中混合所有制企业已占70%。

　　(二)投资主体在企业内部具有统一性和自身的独立性

　　在传统的计划经济体制中，企业产权结构具有强烈的“单一性”和“封闭性”，即追求“纯而又纯”的单一公有制经济，即使后来非公有制经济获得了认可和发展，但在很长一段时间内公有制经济自我封闭，排斥其他所有制资本的进入。而混合所有制企业则容纳不同的经济成分或产权主体共存于同一经济实体中，相互承认、互相融合，共同形成独立的企业法人实体，实现和谐统一。而从出资人角度看，不同投资主体的经济性质并未发生改变，不同性质的经济成分不论出资额大小，都依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，仍然具有独立的意志，不失其独立性。

　　(三)财产组织的社会化和出资者责权的有限化

　　财产组织的社会化，一方面表现为企业法人支配的是从社会募集而来的分散资本，另一方面这部分资产的管理者也是从社会上公开招聘而来。这样，混合所有制企业从资本筹集到经营活动都打破了区域、行业、所有制性质的界限，为多元财产主体的有机结合提供了载体，在全社会范围内实现了资本与人本的最优配置。出资者责权有限化是指在混合所有制企业中，出资者以其所出资额为限对公司承担责任，除履行股东职责外，不得干涉企业的日常经营活动，公司以其全部财产对公司的债务承担责任，从而使出资者的利益得到有效保护。

　　(四)混合所有制企业产权的可交易性

　　混合所有制企业的典型形式是股份制企业，其产权包括企业的法人财产权和股东股权。法人财产权包括外部其他企业的投资权、兼并权、借债权、租赁权、融资权、对资产的转让权等。法人财产权可以根据法定程序进行流动，其股权可以通过股票市场或产权交易市场进行交易。

 

　　二、混合所有制经济下产权登记工作面临着新课题

 

　　社会主义市场经济体制改革的深入，使我国的经济主体由国有经济转变为混合所有制经济，混合所有制经济下企业产权制度的上述特征，决定着企业国有产权登记的对象已发生巨大变化；与此同时，国有资产监督管理体制的改革，也使企业产权登记的主体本身发生巨大变化。产权登记主体由原来的政府身份，依据行政权和财产所有权对占有、使用国有资产的企业进行产权登记，变化为以国有资产的出资人代表身份，依据财产所有权，对所出资企业的国有资本进行产权登记。产权登记主体和对象的巨大变化，给现行的企业国有产权登记制度和工作方法带来了新的挑战。

　　(一)产权登记工作的定位问题

　　根据《企业国有资产产权登记管理办法》(国务院令第192号)，产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为，产权登记表是政府作为财产所有者和管理者，对所设立企业出具的资信证明、法律凭证。这既与当时国有资产管理部门为行政机关，政企不分、政资不分有关，也反映出当时我国市场经济的发展水平：尽管其他所有制企业已经发展起来，但还没有实现与国有企业的融合。在新的国有资产管理体制下，国资监管机构作为国有资产出资人代表，履行的是出资人职责，不再具有政府的公共管理职能。因此，在国有企业产权主体已实现多元化和呈现多层次性的今天，国有股东与非国有股东是市场经济的平等民事主体，国资监管机构作为企业出资人的一方，所出具的产权登记表、证就不应再具有资信证明和法律凭证的作用。从近几年国资监管系统发生的法律纠纷案件来看，产权管理方面的案件占到案件总数的64%，而在产权管理相关案件中，产权登记相关的案件又占到27.5%。在当前大力发展混合所有制经济的情况下，产权登记工作亟待重新定位。

　　(二)混合所有制企业产权登记问题

　　产权登记制度建立之初，国有企业基本都是纯而又纯的全民所有制企业，对产权进行界定、登记、管理比较简单。而在混合所有制经济情况下，企业产权网络逐渐细密和复杂：一方面，企业之间相互投融资形成的企业又相互持股；另一方面，企业不断向下投资形成纵向的第二级、第三级甚至更多级下属企业，每一级子企业都有可能融合其他资本，更有甚者不同级次子企业之间相互投资形成交叉持股现象。在国有经济成分首次与其他所有制经济成分融合时，企业中的国有产权与非国有产权的界限是明确的和可区分的。但是这类企业作为投资主体再对外投资形成的产权，在现有法律框架下则难以再明确区分其产权的所有制性质，只能称之为混合产权；如果笼统界定为国有产权，则很可能会出现侵害其他所有制股东的权益问题。目前有关国有资产监管的政策制度大多没有明确涉及混合产权的监管问题，客观上造成大量的国有资产权益游离于国资监管机构和法规制度的监管约束范围之外，产权登记数据不能真实反映国有资本及其权益的数量、分布。尤其是上市公司，国有企业核心资产和业务越来越集中于上市公司①，而上市公司均为多元化的公司制企业，上市公司其下属各级子企业是否做产权登记及如何登记，没有可操作的办法。因此，如何对混合所有制企业进行产权登记是当前国资监管工作面临的难题之一。

　　(三)境外企业产权登记问题

　　为加强对境外国有资产的管理、监督，维护国家对境外国有资产的合法权益，1992年，国家国有资产管理局联合财政部、国家外汇管理局制订印发《境外国有资产产权登记管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。《暂行办法》为适应我国扩大对外开放的需要，推动境外国有资产的登记管理发挥了重要作用。但由于该《暂行办法》规范的产权登记对象既包括境外企业国有产权，也包括行政事业单位和其他国有经济组织在境外占有使用的国有资产，且产权登记主管机关——国家国有资产管理局在1998年由于政府机构改革撤销后，境外国有资产产权登记管理职能没有做好有效衔接，境外国有资产产权登记名存实亡。

　　随着我国经济的高速发展和实施“走出去”战略，中央和各地政府出资企业境外投资、并购大量增加，许多大型企业已发展成跨国公司。据统计，2008年仅中央企业在境外设立的企业和机构就达4969家，资产总量为31047.7亿元。根据今年对31家中央企业境外投资抽样调查，中央企业境外投资可划分为法人实体和非法人实体两种类型。非法人实体主要是办事处、分公司、项目作业体和物业。法人实体主要是离岸公司等特殊目的公司和经营实体公司，其中经营实体公司又有两种类型:第一类是在境外注册、境外经营；第二类是在境外注册、境内经营，如中国移动等境外的红筹上市公司和招商局集团等境外企业返回境内投资设立的公司。31家样本企业中，境外国有独资企业占49.3%，国有绝对控股企业占45.17%，国有相对控股企业占5.53%。境外企业产权层级平均为4.68级，最多的达九级。国有股权的比例和归属母公司的权益随着产权层级的增加而逐步下降，如第八级的国有股权比例为49.20%，国有权益占0.1%；第九级的国有股权比例为35.5%，国有权益占0.07%。

　　由于我国境外国有资产监管法律和法规制度不健全，企业层面对境外国有资产管理无法可依，管理薄弱问题比较严重。像这次所做的简单的书面抽样调查(根据公司财务决算报表，并未实地核查)就花费三个多月时间，说明了家底不清现象的普遍性和严重性。掌握境外企业国有产权的数量和分布，是做好境外国有资产管理的前提条件。因此，建立新的境外企业产权登记管理制度，开展境外企业国有产权登记是摆在国资监管机构面前一项紧迫和艰巨的任务。 (以下略)

   来源:国有资产管理