部门预算是我国政府预算制度改革中的一项重大举措，它提高了预算的透明度和管理水平，对政府、财政及部门的收支行为起到了规范和制约作用，但实际操作过程中仍存在一些亟待解决的问题。特别是民族贫困山区县在部门预算编制中遇到的问题和难点较多且复杂，笔者就如何化解这些矛盾作如下探讨。

    一、部门预算编制中遇到的问题

    (一)部门认识不足导致预算编制质量不高

    在部门预算编制和执行过程中，部分预算单位存在以下观念和做法：一是操作复杂，费用指标不多，比较麻烦；二是实行部门预算后，因不能临时打报告，用钱不方便；三是对收支完全脱钩，即实行收支两条线有抵触情绪，存在严重的“重支轻收”现象；四是过于强调既得利益或收入，未能从观念上根本转变认识；五是认为部门预算上报后，财政部门一定会根据财力状况砍砍压压，于是仍采用传统的基数加增长的办法申报预算，所报预算额度大大高于实际资金需求量。财政部门由于人少事多，无法全面掌握各部门的预算资源、预算需求，客观上造成了以部门意见为主的被动预算，使零基预算流于形式。

     (二)地方财力限制了科学制定公用经费定额标准

    从理论上讲，日常公用经费以人员为计算对象的部分，应根据编制内人数与各单项定额标准核定；以物耗为计算对象的部分，应根据单位实物量与实物定额标准核定。但贫困山区由于地方财力不足，在编制部门预算过程中，难以制定与实际支出需要相适应的公用经费标准，有时只能按低标准硬性包干安排预算，致使部分单位的公用经费明显预算不足，造成实际执行预算过程中不得不过多过早追加预算。比如在贫困山区县一辆公务用汽车一年的最低耗费约是3.8万元，但实际纳入财政预算一般只有 0.8—1万元。

    (三)综合财政预算难以真正实现

    部门预算的一个突出特点是涵盖部门或单位所有的收入和支出，可以全面地反映一个部门或单位各项资金的来源、使用方向和具体支出内容。但在部门预算实际编制过程中，仍是侧重预算内项目分解，对预算内资金进行了细化预算，但纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、政府性基金等非税收入计划测算不太准确，有的甚至与实际收入出入较大，这部分资金预算编制较为粗放，更有甚者还有简单列收列支的现象。有关执收执法单位实行“收(罚)缴分离”、收支完全脱钩后，虽然能按规定做到收入及时足额缴入国库或财政专户，但难以保证执收执法单位按政策规定做到应收尽收。非税收入预算数与决算数相差悬殊，影响了部门预算的严肃性。

     (四)缺乏部门预算编制质量和项目绩效的考核机制

    尽管贫困山区十分重视部门预算编制工作，但部门预算的编制质量如何，它与年末部门决算的差异程度有多大，对此进行深入探讨不够。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分清轻重缓急。财政预算安排项目的实施过程及完成结果进行绩效考核是大势所趋，但各级财政部门对此普遍缺乏经验，事实上也存在较大难度。预算单位又不可避免地存在着追求预算最大化的倾向，结果使财政支出仍然呈刚性增长，收支紧张的状况未能从根本上得以缓解。

    (五)财政部门信息系统不够完善

    一是贫困山区受地理条件、财力等因素影响，暂未使用“e财部门预算软件”，目前使用电子表格编制部门预算；二是有的单位财会人员计算机应用水平较低，给审核预算表内、表间的平衡钩稽关系带来一定的难度；三是财政部门使用系统内部软件互不衔接，数字化程度不够高，无法与国库集中支付软件、统发工资软件和非税收入管理等已使用软件衔接配套，不能达到数据共享，给部门预算的编制及执行带来很多困难。

    二、顺利实施部门预算改革的对策

    (一)转变观念，提高认识

    部门预算编制改革的成败，在很大程度上依赖于各部门思想观念的转变和支持。在编制部门预算过程中，各部门单位和财政肩负的责任是同样重大。各部门要按照轻重缓急原则将有限的资金优先安排到最急需的项目上，把预算编细、编实、编准。财政要通过准确合理的政府预算对各部门实现其职能提供财力保障。

    (二)确定合理的定员定额标准

    贫困山区应以本级财政可用财力为基础，结合部门之间业务量、占有的资源、实际支出的差异情况确定定员定额标准。对人员经费，按机构编制及工资标准逐人核定。针对公用经费定额偏低的问题，可采取以下解决办法：一是根据单位承担的事权和专项工作的不同，认真进行基本支出分析调研，尽量满足“保运转”的基本需求，且不能造成资源浪费；二是合理划分部门单位的“类档”，既考虑到各部门单位行业差异的个性，适当拉开“类档”之间的差距，同时也要考虑其共性，以合理的定额编制预算，使部门预算更加体现公共财政的需要；三是公用经费定额标准实施后，年初预算一经人大常委会批复，平时不得随意调整预算，确需追加事项必须按《预算法》规定程序报人大审批后执行追加预算。

    (三)科学界定公共财政支出范围

    将预算支出按部门和支出项目进行分配，是加快建立与社会主义市场经济发展要求相适应的公共财政的一项重要措施。贫困山区应对财政供给范围进行清理，优化支出结构，提高资金使用效益。按照优先保证工资发放、政权机关运转原则，综合分析地方财力水平，科学界定财政支出范围，加强政府的社会职能，扩大政府预算用于社会保障的支出。对事业单位要进行归类梳理，按其公益性质制定财政经费供给标准，在界定事业单位财政补助范围基础上划定法定增长的范围，财政重点保证教育、计划生育、科技、农业等社会公益性支出法定增长。同时制定科学的支出预算编制方法，建立一套与零基预算要求相适应的指标体系和支出评定机制。

    (四)抓好财政配套改革，推动部门预算编制规范化

    一是要与国库集中支付改革相衔接，将部门预算资金全部纳入国库单一账户统一管理，防止资金体外循环，保证预算执行的规范化、合理化、科学化。二是严格实行“收支两条线”管理，将单位的各项收入全部纳入部门预算，逐步完善非税收入征管机制。财政部门应加强收缴监管工作，加大处罚力度，对不履行职责，应收不收，应罚不罚的有关单位及责任人予以严肃查处，确保各项非税收入应收尽收。对于部门用预算外资金安排的支出预算编制要完善、细化，不能简单列收列支。三是财政部门尽快建立投资项目库和项目绩效考评办法，加强项目预算安排的科学性。四是预算编制时间和各部门年度工作计划安排时间要大体一致，预算编制尽可能在年度预算开始执行前半年部署，做到早编、细编预算。

    (五)硬化预算约束，加大预算监督力度

    实行部门预算后，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感。要加大对《预算法》等法律、法规执行的监督力度，强化预算约束，严肃查处违规事项。财政部门要设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高，使部门预算走向科学化、规范化的轨道。