省人民政府《关于加强动物防疫体系和能力建设的意见》解读

湖北省农业农村厅

　　为进一步做好重大动物疫病防控工作，满足人民群众对放心肉食品、公共卫生安全和优美生态环境的新需求，根据相关法律法规和《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》（国办发〔2019〕31号）精神，省人民政府近日印发了《关于加强动物防疫体系和能力建设的意见》（鄂政发〔2019〕20号，以下简称意见），对当前和今后全省动物防疫体系和能力建设，提出了更加明确、具体的要求。

　　一、《意见》起草有何背景和意义？

　　近年来，我省口蹄疫、高致病性禽流感、非洲猪瘟等重大动物疫病，以及羊布鲁氏菌病、牛结核病、狂犬病等人畜共患病时有发生，动物疫病发生和流行严重危害着公共卫生安全。我省交通便利，“九省通衢”，水网星罗棋布，畜禽调运频繁，又是候鸟迁徙主要途经地。全省动物疫病疫源分布广、多病源混合感染情况普遍、病毒变异趋势明显加快，非洲猪瘟等外源性输入型疫情呈增多等态势，防控形势复杂严峻，防控难度不断加大。

　　省委、省政府高度重视动物疫病防控工作，省委书记蒋超良、省长王晓东多次就加强动物防疫体系和能力建设作出明确批示，提出要坚持应急与谋远相结合，从补短板角度，加快防疫体系和能力建设；省人大常委会响应人民群众的呼声，专门组织开展了《湖北省动物防疫条例》执法检查，指出我省防疫体系和防控能力与当前防疫形势和任务比，还存在不适应、跟不上的问题；省农业农村厅根据国办发〔2019〕31号文件精神和省委、省政府领导要求，组织调研专班对基层动物防疫体系和能力建设进行了专题调研，先后召开了8次座谈会，专题研究加强动物防疫体系和能力建设。从调研座谈的情况看，我省动物防疫体系和能力建设方面主要还存在：机构不健全、队伍不稳定、保障不到位、设施装备条件落后、基层防控能力薄弱等亟待解决的问题。

　　动物疫病防控工作是公共卫生体系的重要组成部分。做好动物疫病防控工作，是保障畜牧产业安全、畜产品质量安全、生态环境安全和公共卫生安全的必然要求。《意见》要求：各级党委政府要提高政治站位，高度重视非洲猪瘟等重大动物疫病的防控工作，充分认识加强动物疫病防控体系和能力建设的重要意义，增强做好动物疫病防控工作的责任感、紧迫感。《意见》坚持以人民为中心的发展思想，积极回应社会关切，重点围绕解决省、市、县、乡镇四级动物防疫“干什么事、购买什么服务、稳定什么样基本队伍、配备什么装备、平常和应急状态如何转换”等方面的问题，严格落实《动物防疫法》的有关规定，从强化工作责任、健全工作体系、夯实工作基础、提升应急能力、强化工作落实和保障等五个方面，对加强动物防疫体系和能力建设进行了系统谋划。

　　《意见》在起草过程中，先后两次征求省直10多家单位和各市（州）农业农村局意见建议。副省长万勇四次召开专题会议，对《意见》的起草提出明确的要求。《意见》经省政府常务会议审议后，于8月10日印发各地。《意见》的出台，既是适应动物防疫工作新形势、新任务、新要求，尤其是针对当前非洲猪瘟防控工作中暴露出来的问题，而提出的补短板、强弱项的应急之举，也是全面压实动物防疫工作责任，建立健全动物防疫新体系、新机制，全面加强动物防疫体系和能力建设而提出的打基础、管长远的谋远之策。

　　二、如何拧紧动物疫病防控工作的责任链条？

　　动物防疫工作责任重于泰山。做好非洲猪瘟等重大动物疫病防控工作，必须把层层落实的责任链条拧紧压实，把各个环节的工作责任抓紧抓实。《意见》提出按照“谁主管谁负责”的原则，落实县级以上地方人民政府属地管理责任、相关职能部门监管责任和畜牧生产、屠宰、加工、经营等从业者的防疫主体责任，建立横向到边、纵向到底的防疫工作责任体系。重点要做到“三个坚决落实”。

　　一是坚决落实地方政府属地管理责任。地方各级人民政府对本地区非洲猪瘟等重大动物疫病防控工作负总责，主要负责人是第一责任人。各级重大动物疫病防控指挥部统一负责本辖区内防控工作实施，统一指挥调度辖区内的防控力量和各种必须社会资源。地方政府必须严格履行属地管理责任，做到守土有责、守土负责、守土尽责。

　　二是坚决落实部门监管责任。各级重大动物疫病防控指挥部对防控工作实施集中统一指挥，指挥部成员单位要切实履行监管责任，按照职责分工，主动入位、主动配合、主动作为，联防联控扎紧扎牢防控网。农业部门要履行好指挥部办公室的职责，切实发挥好牵头抓总作用，加强统筹协调，建立信息共享、形势会商和督办检查工作机制，坚决落实各项监管责任，避免防控工作出现空白和漏洞。《意见》坚持刀刃向内，要求各地从严查处动物防疫工作中的失职、渎职等违法行为，尤其是严肃查处违规出检疫证行为，对开具虚假检疫证明、不检疫就出证、违规出证以及违规使用、倒卖产地检疫证明等动物卫生证章标志的，依法依规严肃追究有关人员责任。

　　三是坚决落实生产经营主体防疫责任。引导支持规模养殖企业、畜禽调运主体、畜禽交易和屠宰加工企业，按照国家、省关于动物防疫的要求，增强自主防疫意识，健全内部防疫规章制度，建设防疫基础设施，实施动物防疫条件达标升级行动。生猪养殖场要进一步完善车辆和人员消毒通道、出猪台（间）等设施条件，强化各项防疫隔离措施，做到封闭式饲养。对所有规模养殖场的防疫条件进行清理审核，对防疫意识淡薄、防疫措施不落实、环保不达标、群众反映强烈的养殖场，坚决依法依规予以关闭。严厉打击收购、贩运、屠宰、加工、销售、随意丢弃病死猪以及私屠滥宰、注水注药、走私生猪产品和“炒猪”等违法违规行为，依法实行顶格处罚，涉嫌犯罪的，一律追究刑事责任。

　　三、动物疫病防控工作体系主要有哪些内容？

　　《动物防疫法》明确规定了动物疫病的预防、报告、控制、扑灭、诊疗和监督管理等法定工作要求。《湖北省动物防疫条例》第一章第七条规定：县级以上人民政府动物卫生监督机构依法具体负责动物、动物产品的检疫，动物产品安全和兽药等投入品监管以及其他有关动物防疫的监督管理工作。县级以上人民政府动物疫病预防控制机构承担动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制、培训等相关技术工作。《意见》在法律法规的基础上，提出建立全链条、全周期、全覆盖、可追溯的动物疫病防控工作体系。具体来讲，就是要达到“五高”的工作要求。

　　一是高标准做好动物疫病预防工作。坚持“预防为主、平战结合”的方针，抓在平常、严在经常，从动物疫病预防、疫情监测报告、控制扑灭、检验检疫、动物诊疗、监督管理等方面，建立全链条、全周期、全覆盖、可追溯的动物疫病防控工作体系。探索动物疫病防控网格化管理，将防疫区域和任务精准量化到具体单位和责任人，确保口蹄疫、猪瘟、禽流感等重大动物疫病应免尽免，免疫抗体合格率保持在70％以上。

　　二是高效率做好疫情监测预警工作。巩固省、市、县三级动物疫情监测预警网络，实施“互联网+”监管，建设疫情监测报告“一张网”，利用信息化、智能化、大数据等手段，提高疫情监测、疫情报告和快速处置能力，做到快检、快报、快处置。建立重大动物疫情分析研判机制，成立重大动物疫病风险评估专家团，定期开展重大动物疫病流行趋势研判会商，及时发布疫情风险预警信息，为疫病防控决策提供科学依据。

　　三是高质量做好疫病控制和扑灭工作。完善快速响应机制、扑杀补助机制、病死畜禽无害化处理机制和“分级负责、部门联动”机制。坚持“抓早、抓快、抓严、抓小”，借鉴在非洲猪瘟防控工作中形成的“一封住七管住”有效措施，对疫区实施有效封锁，对受威胁区、活畜禽调运、畜禽饲喂、车辆消毒、人员消毒、疫区饲料外运、畜禽产品调运等实施有效管理。

　　四是高强度做好检验检疫和执法监督工作。深化“放管服”改革，合理布局动物检疫申报点，提高检疫申报出证便捷度。全面落实生猪屠宰“两项制度”和其它动物屠宰场检验检疫制度，对动物交易调运、屠宰加工、肉食品流通等环节实现检验检疫全覆盖，有效杜绝私屠滥宰等违法违规行为，坚决防止未经检验检疫合格的肉食品进入市场流通。推动设区的市加快严禁餐厨剩余物喂猪监管的地方立法，建立健全餐厨剩余物收集、运输、处理全程监管机制。

　　五是高水平做好防疫技术创新工作。引导社会化兽医机构健康发展，鼓励支持高等院校、科研院所开展动物疫病预防、控制、扑灭和动物检疫检测方面的科技攻关，提高重大动物疫病防控科技支撑水平。

　　四、《意见》对生猪屠宰管理提出了哪些要求？

　　屠宰是连接生猪养殖和肉食品流通的关键环节，落实好屠宰环节官方兽医派驻制度和非洲猪瘟自检制度（以下简称“两项制度”），做好生猪屠宰企业清理整治工作，是降低非洲猪瘟病毒扩散风险的有效手段，是切断病毒传播途径的关键一招。《意见》提出要做好检验检疫工作，全面落实生猪屠宰“两项制度”，推进生猪屠宰行业转型升级，按照“集中屠宰、统一配送、一体化经营”的原则，合理规划生猪屠宰产能布局，加快淘汰落后和过剩屠宰产能，实施生猪屠宰企业标准化建设。屠宰厂（场）要配备与屠宰规模相适应的肉品品质检验设施设备和经考核合格的肉品品质检验人员，按照“批批检、全覆盖”的原则，开展非洲猪瘟自检工作，对检测结果为阳性的，要按规定程序报告。各级动物卫生监督机构必须按标准要求，向生猪屠宰厂（场）足额派驻官方兽医，大型、中小型生猪屠宰厂（场）和小型生猪屠宰点官方兽医配备分别不少于10人、5人和2人。驻场官方兽医要加强对生猪屠宰厂非洲猪瘟检测全过程的监督，对生猪屠宰厂非洲猪瘟病毒检测结果签字确认后，方可对检测阴性的出具动物检疫证明，并注明检测方法、检测日期和检测结果等信息；对未经非洲猪瘟病毒检测或检测结果为阳性的，不得出具动物检疫证明。

　　省政府高度重视生猪屠宰监管工作，省政府办公厅专门印发了《关于进一步加强生猪屠宰检验检疫工作的通知》（鄂政办发〔2019〕23号），各地按照农业农村部和省政府的工作要求，集中力量推进相关工作，当前全省在产的生猪屠宰企业的官方兽医派驻及非洲猪瘟自检制度已全部落实到位。同时经过清理，全省共关停了生猪屠宰企业231家，保留了320家“三证”（生猪定点屠宰证书、排污许可证件、动物防疫条件合格证）齐全的生猪屠宰企业。

　　各地落实《意见》要求，重点要抓好屠宰环节“两项制度”落实和清理工作的“回头看”工作：一是强化派驻官方兽医的履职尽责。督促派驻生猪屠宰企业的官方兽医全面履行屠宰检疫监管职责，对屠宰的生猪实施宰前检查、同步检疫，监督生猪屠宰企业开展非洲猪瘟自检，未开展非洲猪瘟自检或经检疫不合格的产品，一律不出具检疫证明。二是加强对生猪屠宰企业巡查监管。压实生猪屠宰企业主体责任，督促生猪屠宰企业认真实施生猪质量安全管控制度和非洲猪瘟自检制度，严把生猪进场、肉品品质检验、产品出厂、无害化处理等关口，确保出厂肉品的质量安全。三是深化屠宰行业供给侧结构改革。继续加大压点提质力度，坚决淘汰落后过剩的屠宰产能，持续优化生猪屠宰产能布局，按照“集中屠宰、统一配送、一体化经营”的发展方向，推进生猪屠宰行业提档升级。四是加快标准化创建。按照质量管理制度化、厂区环境整洁化、设施设备标准化、生产经营规范化、检测检验科学化、排放处理无害化的总体要求，以推进品牌化经营为导向，以开展生猪屠宰质量管理信息化监管为抓手，大力开展生猪定点屠宰企业质量安全管理标准化建设，推动建成一批标准化示范生猪屠宰企业，提升生猪屠宰企业标准化建设水平。

　　五、《意见》对动物疫情的应急管理体系有哪些要求？

　　动物疫情的应急处置能力是政府行政能力的重要标志，《动物防疫法》第六条明确规定“县级以上人民政府应当加强对动物防疫工作的统一领导”，《重大动物疫情应急条例》第四条规定“重大动物疫情应急工作按照属地管理的原则，实行政府统一领导、部门分工负责，逐级建立责任制”。

　　《意见》依据有关法律法规，提出要坚持平战结合，完善动物疫病防控常态管理与应急管理相结合的制度，健全应急指挥、疫情监测、疫病诊断、信息反馈、物资保障等应急处置工作体系。及时修订完善非洲猪瘟等重大动物疫病应急预案，建立应急预案库，规范疫情报告、预案启动、疫情处置、疫情解除等工作程序。按照“适量储备、专人管理、定期检查、保障急需”的要求，加强消毒药品、防护器具等应急物资储备，省、市、县三级分别储备能同时处置4个、2个和1个疫点的应急物资。调整充实应急技术专家和处置预备队，加强应急队伍建设和管理，定期进行培训，开展应急演练，提高应急处置能力。

　　动物疫病防控涉及公共卫生安全，重大动物疫情处置为突发事件应急。各级政府必须高度重视重大动物疫情的应急处置工作，尤其是要压紧压实疫情应急工作责任，坚决防止疫情的蔓延扩散。《意见》学习借鉴安全生产责任事故追究办法，从严规定疫情处置工作程序，要求各地坚持有责必履、失责必问、问责必严。发生重大动物疫情后，由上级动物防疫行政主管部门成立疫情处置联合调查组，迅速追踪溯源、查明原因、找出问题、堵塞漏洞，坚决做到“三个不放过”，即：疫病原因不查清楚不放过、问题整改措施不落实不放过、对失职失责行为的问责追责不到位不放过。重大动物疫病防控指挥部各成员单位要各司其职、联合作战，确保政令畅通、令行禁止，确保动物疫情处置迅速果断、科学有效。

　　六、为什么要加强兽医实验室等基础设施建设？

　　据调查统计，全省80%以上县级兽医实验室面积不够300平方米，检测工作仅停留在抗体监测上，病原学检测所需的仪器设备不足；40%以上市县空有机构，条件简陋，工作基本未能正常开展；90%的县级疫控中心和近50%的市级疫控中心没有条件开展非洲猪瘟病毒污染面监测排查工作。针对我省兽医实验室在实验室使用面积、设施设备等硬件及专业人员、检测能力等软件方面的短板和薄弱环节，《意见》明确规定，要加强兽医实验室建设，按照国家标准，配齐兽医实验室相关设施设备。省、市、县动物疫病预防控制机构兽医实验室使用面积分别不低于2000平方米、700平方米、300平方米，专职技术人员分别不少于20人、8人、5人，专职技术人员不得低于各级动物疫病预防控制机构总人数的80%。县级以上兽医实验室具备非洲猪瘟等重大动物疫病的血清学和病原学检测诊断能力。

　　《意见》还针对动物防疫基础设施条件差，防疫装备落后等现实问题，提出要加强省际公路动物防疫监督检查站和指定通道建设，强化畜禽移动监管。加强动物标识及疫病可追溯体系建设，尽快实现动物从饲养、运输到屠宰各环节标识、信息数据查询和可追溯管理。加强病死畜禽收集、处理设施建设，完善病死畜禽无害化处理体系。启动国家生猪调出大县畜禽运输车辆清洗消毒中心建设。

　　七、如何稳定基层动物防疫工作队伍？

　　动物防疫的重点在基层，难点也在基层。基层防疫队伍实施重大动物疫病强制免疫的基础性力量，同时也是落实畜产品质量安全、推广畜牧兽医技术等公共服务的桥梁和纽带。基层防疫队伍是动物健康的守护神、是畜产品质量安全的捍卫者、是养殖户增收致富的贴心人，基层防疫队伍的稳定与否直接关系到动物防疫工作的成败。

　　据统计，截至2018年底，我省派驻乡镇动物防检监督员2582人，平均2.14个/乡（镇）；招聘村级动物防疫员7515人，平均6.24个/乡（镇）；年均拨付“以钱养事”经费1.85万元/人；全省基层防疫员中50岁以上的占40.0%以上。因基层防疫工作要进鸡舍、钻猪圈、踩牛粪，工作环境脏苦累，而“以钱养事”资金增长速度明显滞后于全省改革发展速度，基层防疫员无法分享改革发展带来的巨大红利，报酬低、待遇差，导致其服务热情严重受挫，基层防疫员面临青黄不接、后继无人的困局。

　　《动物防疫法》第八章第六十三条规定：县级人民政府和乡级人民政府应当采取有效措施，加强村级防疫员队伍建设。县级人民政府兽医主管部门可以根据动物防疫工作需要，向乡、镇或者特定区域派驻兽医机构。《意见》严格按照相关法律法规，提出了补基层防疫工作能力薄弱短板的具体措施：一是要加强基层防疫队伍建设。各市、州、县人民政府要高度重视基层动物防疫机构队伍建设，采取有效措施稳定基层机构队伍，依托现有机构编制资源，建立健全动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构，明确工作职责，巩固和加强工作队伍，确保动物防疫工作有相应的工作机构和必要的工作力量。二是要加强动物防疫行政执法能力建设。为加强动物防疫行政执法能力建设，《意见》重申要继续实施动物防疫监督派驻制，各地必须依法严格按照“编制在县、工作在乡”的要求，每个乡（镇）派驻2—3名动物卫生监督人员，履行基层动物防检监督等动物防疫行政执法职责。三是要合理配备村级防疫员。依据省委、省政府关于深化农村综合改革的相关政策（鄂发〔2005〕3号、鄂发〔2007〕7号），村级防疫人员的配备标准是：每800—1000户配备一名。《意见》综合考虑本地畜（禽）存栏（笼）量、交通自然条件、养殖场（户）密度等因素，结合农村规模养殖增多、散养户不断减少的实际情况，按照“专业化、职业化”和“精简高效”的原则，提出每3—5个行政村至少配备一名乡村防疫人员。乡村级防疫员的聘用和管理在乡（镇），业务考核由县级负责。完善“以钱养事”机制，区分公益性和经营性职能，将乡村动物强制免疫、动物疫情报告、疫情应急处置、病死畜禽无害化处理等公益性工作，以政府购买服务的方式落实到具体防疫人员，坚决打通动物防疫“最后一公里”。

　　八、如何保障动物防疫工作落实？

　　《意见》从加强组织领导、加大资金投入、加强联防联控三个方面强化防疫工作落实和保障。

　　在加强组织领导方面，《意见》明确要求：各市、州、县人民政府要高度重视动物防疫体系和能力建设，每年专题听取动物防疫体系和能力建设汇报不少于1次，研究制订符合当地实际的建设方案和政策措施，帮助解决动物防疫工作中的困难和问题。对关键防疫措施，加强暗访随机抽查，确保各项防疫措施按要求高质量落实。严肃查处动物防疫工作中的不作为、慢作为、乱作为、滥作为等行为，对因隐瞒不报、不及时报告或处置措施不到位等导致疫情扩散蔓延的，依法依规追责问责。

　　在加大资金投入方面，根据《动物防疫法》第六十四条“县级以上人民政府按照本级政府职责，将动物疫病预防、控制、扑灭、检疫和监督管理所需经费纳入本级财政预算”，《意见》提出：按照财政事权与支出责任划分原则，各级财政要足额保障动物防疫工作经费、业务经费和应急处置经费。《意见》还明确提出了“两不低于一参照”的保障工作要求，即县级以上动物防疫执法部门的工作和业务经费不低于同级行政执法部门的平均保障水平；县级以上动物卫生监督、疫病防控机构的工作和业务经费不低于同级一类公益性事业单位的平均保障水平；根据乡村动物防疫人员的劳务量，参照当地村干部的收入水平，合理确定乡村动物防疫人员报酬水平。加大省际公路动物防疫监督检查站设施建设投入，足额保障运行经费。保障防控应急期间临时设立的道路检查消毒点必要的工作条件和工作经费。按照《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》（国办发〔2019〕31号）规定，落实动物疫病防控技术人员和官方兽医有关津贴。

　　在加强联防联控方面，《意见》要求：各地要根据机构改革情况，及时调整充实重大动物疫病防控指挥部及其办公室，明确指挥部成员单位职能职责，形成运转高效、联防联控的组织协调机制。