【主要负责人文字解读】施政解读《省减灾委员会办公室关于做好综合减灾示范社区创建工作的通知》社区应急管理现状及对策
栏目:湖北省应急管理厅-政策文件 发布时间:2020-06-28
【主要负责人文字解读】施政解读《省减灾委员会办公室关于做好综合减灾示范社区创建工作的通知》社区应急管理现状及对策

下沉干部蹲守在小区进出口,对进出小区的人员逐个测体温。

社区应急管理现状及对策

——以武汉市大华社区新冠肺炎等突发事件应对为视角

■施 政

社区一词源于拉丁语,汉语中的社区一词是由单词“community”翻译过来的。社区一般是指若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体,如学校、工厂等。

社区是城市安全的基础和应急工作的主战场。国外有些国家非常重视社区应急管理,如澳大利亚应急管理总署提出了“有准备的社区”(The Prepared Community)理论,美国提出了“有重建能力的社区”(Resilient Community)理论等。国内在这方面研究起步较晚,相对缺乏系统性研究。

对此,我们试图通过调研分析湖北省武汉市大华社区对新型冠状病毒肺炎疫情等突发事件的应对,提出加强社区应急管理的对策建议。

大华社区现状

一、社区基本情况

大华社区位于湖北省武汉市洪山区文馨街,包括3个独立小区。社区面积835692.52平方米;共有6058户12412人(含流动人口1540);住宅162栋(含7层以下不带电梯住宅、别墅和电梯高层);电梯189部;配电房5个,幼儿园、小学、中学各1所;餐厅、超市等小型经营单位275个(不含小区内住宅办公、经商);停车库12个(含人防车库);登记车辆3206辆;篮球场、室内乒乓球室、游泳池各1个;种植中大型乔木12048棵。社区周边有南湖水上游乐设施、生鲜市场、大型商超和其他社区。大华社区是大的新型社区。

二、大华社区迄今应对过的突发事件

1.自然灾害和事故灾难。一是雷电、暴雨、狂风等风雹类灾害,此类灾害曾引起乔木折断、建筑附属物脱落等。二是洪涝灾害,洪涝灾害曾引起小区受淹、小区旁巡司河水倒灌入小区管网。三是地震,2019年孝感4.9级地震时,武汉产生强震感,小区财物受损。四是住宅火灾、天然气中毒。五是水、气管道破裂。六是电线线路老化、破损等引发起火、触电事故。

2.公共卫生事件。人流感(流行性感冒)、禽流感、新冠肺炎、手足口病等。

3.社会安全事件。如违反治安事件等。本文不作重点讨论。

三、大华社区应急管理现状

1.社区应急管理组织机构。大华社区设党委书记1人(兼居委会主任),副书记1人,社区(居委会)副主任、党委(居委会)委员5人,负责社区和居委会工作。疫情期间,应急管理工作主要由社区党委负责。需要说明的是,从社区的六项职责来看,社区没有应急管理职责。

2.社区应急资源。一是人力资源。社区现有工作人员13人(含居委会成员)、社区网格员15人、小区业委会委员7人、物业服务企业人员170人。此外,还有“两长四员”(党小组长、楼栋长、文体员、卫生员、治安员、房管员)183人。二是物资资源(含日常性的)。社区有避难场所1处,监控设施(摄像头)390处,广播线路1套,公共饮水机3台,消毒车1辆,高架梯4部,微型消防车(电瓶式)1辆,安全帽、强光手电筒、雨靴、灭火器防火物资等若干。

3.社区应急预案及演练。社区没有应急预案,物业服务企业制定有应急预案和处置方案。每年社区和物业服务企业共同组织演练。

大华社区应急管理中存在的问题

一、人员力量薄弱

一是力量单薄。平均1个工作人员对口社区466户居民、1个街道办办公室和2个区局的工作,人少活重。二是力量分散。社区(居委会)、小区业委会和物业服务企业由于各自产生方式、权力来源、负责对象等不同,工作中难以形成合力。

二、组织指挥体系松散

一是指挥机构不明确。从《突发事件应对法》等应急法律规定来看,法律并没有明确社区、居委会、业委会、物业服务企业在应急中的指挥地位。二是组织体系松散。居委会和社区实行“两块牌子、一套人马”;物业服务企业由业主选举产生的业委会负责聘用;业委会受居委会的指导监督,但居委会却对业委会的决定只有“建议权”。基于这种相互依存却又互不隶属的关系,实践中很难形成统一高效的应急组织体系。

三、宣传教育培训不深入

社区宣传教育工作由社区副书记1人分管和具体负责,一般主要开展安全生产、防火等方面的宣传,很多居民缺乏基本的应急知识,如不知道如何使用灭火器等。社区没有开展应急文化建设和“综合减灾示范社区”创建等活动。

四、风险评估和隐患排查不到位

一是风险评估不到位。社区风险意识不强,对社区安全基础薄弱、系统复杂、管理水平低下等带来的日益增大的安全风险缺乏认识;风险评估不全面,对社区由于人口密集、行业聚集、环境多样等带来的各种风险缺乏系统评估。二是隐患排查不到位。对社区存在的楼房外墙附着物(如外墙空调挂机、悬置花盆)不合规、私搭乱建、消防通道被占、疏散通道被封堵等隐患排查不彻底。此外,还缺乏对个别特殊隐患的排查,如小区大型柚子树落果伤人等。

五、安全责任主体不明

不管是《安全生产法》还是《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中都未提到社区该如何发挥作用。

在实践中,对于建筑(构筑)物、地下管道管线、特种设备等安全问题,相关政府及其部门、社区和物业服务企业之间没有厘清权责。

六、应急预案不合规

一是如前所述,社区没有应急预案。二是物业服务企业预案一般只针对电梯困人、停电等一般性事件,缺乏针对突发性强、危害程度重、影响范围广的预案。三是预案演练目的、次数、程序等不符合要求。

七、应急物资匮乏

一是应急物资短缺。如防汛沙袋、防洪挡板、抽水泵等日常应急物资储备短缺且更新滞后。二是缺乏特殊应急物资。如今年应对新冠肺炎的口罩、手套、防护服等医疗物资,平时没储备,急时弄不到。三是物资种类单一。如社区的手提式灭火器都是干粉式的。

八、应对措施不力

一是措施不强。由于社区没有受权,加之工作人员身份受限,社区工作人员在工作时无法采取强制性手段措施。二是措施不理性。有的工作人员工作方式简单粗暴。如疫情期间湖北某地发生过暴力制止一家人在自家打麻将的情况。三是应对不充分。如对社区封闭期间独居、空巢、高龄、行动不便老人和产妇、残疾人员等特殊群体的有关需求不了解,对由于小区长时间封闭管理带来的居民心理问题等缺乏应对措施。

九、信息管理不科学

一是信息发布主体不明。如针对新冠肺炎,《突发公共卫生事件应急条例》规定,国务院卫生行政主管部门和经授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门有发布权。但社区有无权力发布社区疫情,则未予明确。二是信息发布不及时。没有将一些有效信息如各级防疫指挥部公布的疫情状况、决定等及时发布,导致不实信息充斥社区并困扰居民,引发不满情绪和对抗心理。

十、与社区居民沟通不畅

受社区居民受灾害影响导致心理压力大、个人表达方式情绪化、工作人员工作方式不当等因素的影响,社区与少数居民存在沟通不畅问题。

十一、缺乏对居民个性化需求的应对措施

如武汉封城期间,个别居民向社区提出请求协助购买槟榔、新鲜牛奶、生日蛋糕、新鲜豆制品、洪湖莲藕等需求,社区事先没有相对应的措施。

完善我国社区应急管理的对策建议

一、明确社区在应急管理中的法律地位

不管是结合《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中提出的“综合减灾示范社区”的创建,还是习近平总书记“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线,要推动防控资源和力量下沉,把社区这道防线守严守牢”的要求来看,抑或是结合社区在新冠肺炎期间封楼堵路、进出测温、入户排查、转运患者、分发物资等冲在前沿、拼在一线的担当作为来看,必须明确社区的法律地位尤其是在突发事件应对中的主体地位。

二、完善组织指挥体系和应急力量

1.设立统一高效的组织指挥体系。一是发挥党委领导作用,建立由社区党委领导、党委书记担任总指挥的应急指挥机构,统一指挥社区应急工作。二是建立由社区牵头、业委会、物业服务企业组成的应急工作组织,根据需要下设医疗组、生活保障组等,实行组长负责制。

2.组建常备应急力量。有的发达国家早在上世纪80年代就成立了由社区人员组成的社区应急反应小组(CERT)。我们可以借鉴这一制度,构建包括社区工作人员、业委会委员、物业服务人员、网格员、居住在小区的党员干部以及“两长四员”的常备应急力量体系。

3.发动志愿者力量。在国外,志愿者始终是应对突发事件的一支重要民间力量。如德国的“救世军”和澳大利亚的“志愿服务澳大利亚”等。

在此次疫情应对实践中,社区居民特别是党员极大弥补了社区应急力量的不足。为此,一是要对社区志愿者进行登记建档,包括登记建档志愿者联系方式、身体状况、职业、特长等。二是根据特长将其纳入相应的工作小组,明确职责任务。三是注重平时培训演练,应急中要注意正确指挥引导和人身安全保护。

4.组织干部下沉社区。让各级干部下沉到社区,参与疫情防控,是中国特色社会主义制度的独有优势,这一应对自然灾害、突发公共卫生事件的重要经验要继续保持和发扬。

三、强化灾害风险评估管控

1.全面进行社区灾害风险预评估。风险评估是应急管理活动的前提。因此,就社区而言,一是开展风险预评估。基于社区地理位置、居民环境等因素对社区进行整体风险预评估,也可以以单独楼栋或特殊家庭为单元进行局部或个体风险预评估。二是对灾害类型、发生概率及后果开展预评估,如评估背靠山体的社区在强对流天气下产生山体滑坡的概率和损害后果。

2.及时进行灾害风险提示和管控。一旦评估确认灾害风险存在,首先应当进行提示,如以广播、微信、短信等方式提示社区居民。其次要进行管控,采用信息识别、预案制定、力量配备等措施降低风险。

四、明确安全责任主体

一是落实安全生产监管责任。有关政府(包括区、街道办)及部门等要依据法律法规和“三个必须”要求,按照“属地管理、分级负责”原则,落实对社区生产经营单位(如商铺、店面)的监管责任。二是落实安全防范责任。物业服务企业要根据《物业管理条例》等规定和物业服务合同约定,协助相关行政机关做好物业管理区域内的安全防范。三是落实质量安全等方面的责任。如建筑施工单位依据《建筑工程质量管理条例》等对小区的房屋质量承担终身责任。四是社区生产经营单位按照《安全生产法》等规定严格落实主体责任。

五、加强宣传教育培训力度

1.增强风险意识,树立应急观念。如日本设置了很多宣传主题,每年的3月和11月开展全国火灾预防运动,5月或6月为“水防月”等。

社区要结合“全国防灾减灾日”“安全生产月”开展的活动,加强宣传,增强社区居民风险意识,要“安而不忘危”“存而不忘亡”“治而不忘乱”,时刻做好应对。

2.加强应急知识储备。美国联邦应急管理署从1979年起就负责应急管理课程的设置和讲授,法国在所有小学课程中设置了安全教育内容。社区作为最贴近居民生产生活的组织,可以采取专题辅导、模拟演练等方式对居民进行急救、灭火、防触电等方面的应急知识培训。

3.培育应急文化。应急文化决定应急管理的行为方式,并从不同方面深刻影响着应急体系的功能和应急响应效率,因此社区要加强应急文化建设,形成全民应急的文化氛围。

六、强化备灾工作

1.强化居民个人和家庭自救互救。家庭是社区中最基本的单位,面临灾害威胁时,家庭和居民个人往往是第一应对者。

对此,一是要充分了解本社区的风险,不管是自然原因、技术原因还是其他原因。要了解社区的应急预案,以便在应对时能够按照预案行动。二是要编制一个家庭预案,明确撤离路线和方式、贵重财物的保管以及宠物的照料等。三是要准备一个应急包,分别放置在家、工作单位和私家车等便捷场所,以备紧急困难所需。如在日本,家家户户门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救包等。四是要及时修改预案,并且结合预案内容对家庭成员开展教育,组织演练。

2.强化应急物资保障。一要强化投入保障。各级政府及部门要加大对社区的物资保障投入。二要强化社区物资储备。既要针对易发、常态性突发事件如暴雨、火灾等储备防汛、消防等日常物资,又要适度准备特殊物资。如为行动不便的老人、残疾人准备轮椅、担架等。三要强化家庭储存,如适当储存一定的主食、米面油盐及冷冻肉等。

3.强化现有资源利用。由于突发事件不是每天都发生,因而社区没有必要也不可能准备满足最大需求的物资。

对此,一要梳理现有可利用资源,包括自己所有、其他组织单位、相邻社区愿意出租、借用的队伍、物资、装备、场所等资源。二要登记造册,形成资源清单,并输入到预案信息中,以便在应对时科学统筹利用。三要合理利用。如和相邻社区以签订援助协议的方式做到资源共享、应急互助,和社区生产经营单位以合作方式建立联防联控机制等。

4.强化资源统筹分配。相对灾害后果而言,应急资源永远都是紧缺的,因此要科学统筹,合理分配。尤其在资源相对短缺的情形下,应急决策者要作出取舍。

七、强化应急预案

1.科学制定应急预案。应急预案实际上属于备灾内容。虽然应急法律法规没有要求社区(居委会)制定应急预案,但对生产经营单位(事业单位)制定应急预案(方案)却有明确规定。因此,为了使所有单位预案相互衔接,发挥应有作用,便于自救互救,社区也应制定应急预案。

在预案制定上,一要体现科学性和完整性。要依据法律法规,结合社区的风险,落实人员、措施、职责分工、处置程序、保障措施等。二要确保预案信息的真实性,不能无中生有。三要确保应急预案和应急能力相适应。社区毕竟资源有限,因此需要在能力和效果上进行平衡,而这个平衡点就是保障安全。四要确保社区预案同当地政府总体预案相衔接,同有关部门、相邻社区的预案相协调。

2.仔细考量现场处置方案。现场处置方案不同于预案,在社区层面,现场处置方案一定要关注细节,着眼差异。如社区居民紧急疏散,就必须有针对行动不便者和心脏病、高血压患者的处置方案。

3.严格预案的日常演练。“应急始于心、防范始于行”,演练是提升应急能力的有效做法。不管是国外还是我国,对应急预案的演练都作了规定。如日本的《灾害对策基本法》规定了进行全民防灾演练的义务。我国的《生产安全事故应急条例》第八条也作了规定。对此,社区完全可以结合需要参照条例规定执行。

八、夯实减灾举措

1.注重规划。在吸取青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故教训的基础上,《安全生产法》增加了安全规划的规定。据此,一是要合理规划社区,确保社区整体的安全性或者说尽量降低安全风险,这对地质灾害严重的地区尤为重要。二是做好社区周边安全规划,如工厂、铁路、高架桥、高速公路等在社区周边的规划建设。三是做好社区内部规划,如住宅区、避难场所、生产经营区等的合理布局。

2.提高建筑设计标准。如参考日本对于建筑物的抗震设计标准等。应用到社区减灾方面,可以结合地理环境和建筑物的用途、年限作进一步的安全设计要求。

3.推广安全责任保险。安全生产责任保险的推广,起到了一定的减灾作用(也有观点认为是灾害转移)。下一步,针对社区可以要求保险企业设计一些特殊的保险产品,同时要充分发挥承保人协助社区进行安全风险评估、隐患排查等事故灾害预防方面的作用。

九、强化信息情报分析

1.强化信息化建设。社区要提高网络保障能力,积极推进与当地应急管理部门、救援队伍等的业务系统对接,实现社区的人员物资等基本信息在线共享。政府、应急管理部门要充分应用视频会议、短信平台等成熟技术,确保社区应急指挥的协同高效。

2.注重信息搜集。参照网格员和社区灾害信息员的做法,明确一定数量的专职或兼职信息员(也可以由培训后的网格员、安全员等担任),负责有关突发事件信息的接收、采集、整理和报送。

3.准确及时发布有效信息。社区要通过微信、微博、广播等方式准确、及时发布有效信息,从而有利于事故灾难预警、避免或降低损害、团结居民以及为未来应急措施的实施打下基础。

十、切实提高应对能力

1.提高应急处置能力。一是建立县级应急管理部门与社区沟通联络机制,加强对社区应急工作的指导帮助。二是在第一时间启动应急响应,及时向居民、相邻单位、当地政府发出警报,迅速组织居民向指定疏散地集结,进行灾区隔离、医疗救护、生活安置等,同时组织应急救援力量迅速集结。三是及时掌握、通报灾情,第一时间将灾情种类、时间、地点、范围、伤亡人数、受损情况等迅速向上级报告并适当告知公众。四是部署社区救灾小组按预案分工实施紧急救援,同时迅速联络有关单位请求支援。

2.提高与媒体打交道的能力。社区要了解重视媒体的信息需求,主动引导媒体进行正面报道,准确、全面、巧妙地回应媒体关切,从而形成“媒体报道→收集信息→反映工作→完善改进→信息再生→媒体报道”良性循环,转危为安,转弊为益。

3.提高与受灾居民的沟通能力。事故灾难及恢复重建过程中,受灾人员尤其是现场人员的心理创伤是持久和深刻的。日本在遇到灾害时,第一时间与救援人员和新闻记者同时赶到的还有心理咨询人员。

在事故灾难应对中,社区要设身处地,本着克制、宽容的态度,耐心、谨慎地同受灾居民进行沟通,不断强化心理疏导和情绪抚慰,从而取得良好的沟通效果。

4.提高应对特殊需求能力。一要做到“细”,仔细区分不同类型小区或同一单元楼内不同居民的基本情况,如哪户老人独居、哪户养狗等。二要做到“明”,明确他们的特殊需求,如很多老人不会使用智能手机进行生活用品网购。三要做到“应”。对于特殊需求,尽量满足或者采取变通措施,从而避免产生矛盾。

5.提高保护居民信息及隐私能力。一是加强居民信息保护,对突发事件应对中采集到的居民信息如家庭成员、婚姻状况、身份等不能随意泄露和使用。二是注重保护个人隐私,如药品代购过程中采集的一些特殊病例信息和个人病因、病史等隐私信息。

(作者为湖北省应急管理厅党组书记、厅长)


http://www.zcbk.cn/uploads/allimg/20210508/1-21050Q11431415.jpg
扫描二维码查看原文
侦策百科收集整理,相关权利归属源作者
如二维码无法正常访问,请联系客服免费提供原文链接。