宜昌市人民代表大会常务委员会关于《宜昌市黄柏河流域保护条例》的 说 明

             ——2017年11月27日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

宜昌市人大常委会党组书记、常务副主任 刘学甫

现就《宜昌市黄柏河流域保护条例》（以下简称条例）作如下说明：

一、制定条例的必要性

黄柏河是我市境内长江中游左岸的一条一级支流，发源于宜昌市夷陵区的黑良山，东西两支于夷陵区黄花镇两河口汇合为干流，于葛洲坝三江上游引航道汇入长江。黄柏河东支自上而下分布玄庙观、天福庙、西北口、尚家河、汤渡河5座水库以及东风渠、宜昌运河2个人工渠，西支自上而下建有7座引水式电站。流域面积1902平方公里，流经远安县、夷陵区的7个镇（街道），承担着枝江市、当阳市、远安县、夷陵区、西陵区、伍家岗区、猇亭区等7个县市区的200万人饮水、100万亩农田灌溉的重任，是宜昌市的母亲河，是宜昌市的生命之源、生态之基、生产之要，制定条例十分必要。

（一）制定条例是落实“五大发展理念”和“共抓大保护、不搞大开发”重要指示的客观要求。习近平总书记指出，推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。当前，宜昌正值推进绿色发展、促进转型跨越、决战决胜全面小康关键时期，制定条例保护黄柏河就是牢固树立“绿水青山就是金山银山”意识，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，落实《湖北省人民代表大会关于大力推进长江经济带生态保护和绿色发展的决定》，坚定不移走生态优先、绿色发展之路的具体体现。通过制定条例，落实最严格的水资源管理措施，防止过度利用水资源；充分考虑流域纳污能力，严格控制矿产资源开发总量；促进流域经济转型升级，改善流域生态和居民生产生活条件。发挥地方性法规在黄柏河流域保护和发展之中的引领、推动和规范、保障作用，坚持在保护中发展，在发展中保护，促进人与自然和谐发展。

（二）制定条例是依法加强水资源管理和水污染防治，确保人民生命健康安全、水生态安全和生产安全的迫切需要。黄柏河流域磷矿资源丰富，是长江流域最大的磷矿基地，主要分布在黄柏河东支流域的宜昌市夷陵区和远安县，磷矿开采业也是县域经济支柱产业。近五年来，随着流域内城镇化进程加快和矿产资源开发力度不断加大，造成的生产废水、生活垃圾和污水、畜禽养殖等污染不断加剧，尾矿沿河堆放、侵占河道现象突出，水体总磷含量严重超标，水库水质由2012年前的I-II类降至III类，甚至IV类，上游水库曾经发生大面积水华，人民生命健康安全、水生态安全和生产安全受到威胁。全市上下普遍认为，流域水环境必须得到有效治理，宜昌确需制定一部具有法律效力的地方性法规，重点解决黄柏河流域存在的突出现实问题，为流域资源管理和污染防治执法提供充足的法规依据。

（三）制定条例是总结综合治理经验、巩固治理成果，实现依法治理的根本之策。近年来，宜昌市全面落实河长制，全面开展黄柏河东支流域水环境综合治理，取得了一定成效。市人民政府先后制定了《关于加强黄柏河东支流域磷矿开发利用环境监督管理的意见》、《黄柏河东支流域水环境综合治理实施方案（2016-2020年）》，严格控制磷矿年度开采总量。今年又印发了《关于在黄柏河流域开展相对集中水资源保护行政处罚权工作的通知》，依法授权由市黄柏河流域水资源保护综合执法局集中行使有关的行政处罚权。在流域综合治理过程中，我们认识到，尚有诸多突出问题未能依法解决，目前的综合治理措施只能治标、难以治本，亟需制定地方性法规以理顺法律关系、明确法律职责、强化法律责任，将行之有效的综合治理经验以地方性法规形式固定下来，确保黄柏河流域保护工作依法顺利开展，促进流域经济走向绿色发展之路，从根本上消除安全隐患。

二、制定条例的过程

2月22日，宜昌市第六届人大常委会第一次主任会议通过了市人大常委会2017年度立法工作计划，将《宜昌市黄柏河流域保护条例》列入年度立法审议项目。3月中旬，市人大常委会副主任吴康年同志带领市人大常委会立法调研组赴黄柏河流域所在地远安县和夷陵区实地了解黄柏河流域保护基本情况，听取有关方面对制定条例的意见和建议。3月下旬，吴康年同志带领市人大常委会立法考察组赴十堰市考察水流域保护综合治理工作，学习其全民动员大力实施截污、清污、减污、控污、治污的好经验、好做法。4月中旬，吴康年同志带领市人大常委会立法考察组赴广东省广州市、广西壮族自治区南宁市考察水流域保护地方立法工作，学习和借鉴广州市流溪河流域保护和南宁市郁江流域水污染防治等方面的实际管理经验和先进立法经验。

6月1日，市六届人大常委会第三次会议对市人民政府提出的条例草案进行了审议。会后，市人大常委会法制工作委员会将草案发至各县市区人大常委会、常委会立法顾问组、各常委会基层立法联系点和地方立法研究院，并在《三峡日报》、宜昌人大网全文公布，广泛征求社会各界意见。6月19日至21日，吴康年同志带领市人大常委会相关副秘书长以及法制委员会、常委会法制工作委员会、市人民政府法制办公室、市水利水电局负责同志分片召开4次立法调研座谈会，分别听取远安县和夷陵区党委、人大常委会、人民政府、人民政协及有关部门、部分人大代表、有关乡镇和基层组织、矿山企业、水电站、水库管理处、养殖户负责人和村民代表等方面对条例草案的意见和建议，集中听取市直有关部门对条例草案的修改意见和建议，专门听取常委会立法顾问组、地方立法研究院专家学者和部分常委会基层立法联系点等对条例草案的修改意见和建议。在此基础上，法制委员会、常委会法制工作委员会根据市人大常委会组成人员审议意见、市人大城乡建设环境资源保护委员会审议意见和其他各方面的意见多次对条例草案进行认真研究、修改、完善。7月7日，法制委员会第二次全体会议进行了统一审议，提出了条例草案二审稿。

7月20日，市六届人大常委会第四次会议对条例草案二审稿进行了审议。会后，常委会法制工作委员会将条例草案二审稿发至各县市区人大常委会、常委会立法顾问组、各常委会基层立法联系点和地方立法研究院，通过宜昌人大代表履职服务平台发送全体市六届人大代表，并在宜昌人大网全文公布，再次征求社会各界意见。7月底，常委会法制工作委员会就矿产资源利用等具体问题组织市国土资源局、市环境保护局、市水利水电局等市直有关部门有针对性地召开研讨会，确保有关制度设计符合宜昌实际。8月4日，吴康年同志带领市人大法制委员会、常委会法制工作委员会有关负责同志专程赴汉汇报条例制定情况，省人大法制委员会、常委会法规工作室领导同志首先充分肯定市人大常委会条例制定工作，认为黄柏河流域保护立法是“小切口、大作为”，同时就条例法律责任、核心区范围表述、责任追究机制等方面提出了宝贵的意见和建议。8月23日，省人大常委会法规工作室集中反馈了省人民政府法制办公室、省环境保护厅、省水利厅、省林业厅等省直有关部门的修改意见建议，市人大法制委员会、常委会法制工作委员会连同市人大常委会组成人员的审议意见和征求到的各方面意见，再次进行了研究和修改。8月25日，刘学甫同志主持召开市人大常委会党组会议，专题听取了市人大常委会法制工作委员会关于制定条例有关工作情况的汇报，决定报请市委研究。

9月5日，周霁同志主持召开中共宜昌市委常委会会议，听取了市人大常委会党组关于制定条例的情况汇报，研究并原则同意条例。9月6日，法制委员会第三次全体会议进行了统一审议，提出了条例建议表决稿。9月18日，市六届人大常委会第五次会议通过了条例，现报请省人大常委会批准。

三、条例的主要内容

条例共六章四十二条，主要规定了总则、流域规划、资源保护与利用、水污染防治、法律责任和附则等六个方面的内容。制定条例过程中，市人大常委会坚持做到以下几点：一是坚持正确处理好与上位法的关系。法律、行政法规和湖北省地方性法规等上位法对流域保护工作已有规定的，除就水污染防治等个别事项进行重点强调外，条例未再作重复性规定；上位法对自然保护区、饮用水水源保护区有更严格保护规定的，条例专条要求适用更严格的上位法规定。二是坚持立法促进绿色发展经济转型。开采矿产资源既要采取切实管用的措施保护好水资源、治理好水污染，又要推动矿产企业向高端化、精细化、绿色化转型发展，形成与生态环境相协调的发展格局。三是坚持处理好与地方政府规章的关系。一方面，条例较好地吸纳了宜昌市人民政府通过规范性文件确立的行之有效的综合治理具体措施作为流域保护的重要制度，另一方面，条例从流域保护实际出发，对部分制度仅作原则性规定，并授权由市人民政府配套制定地方政府规章对各项制度进行细化。四是坚持问题导向，围绕侵占河道、水资源过度利用、磷矿污染、生活污染等流域保护实际问题设计具体制度，不搞大而全，重在解决流域保护工作中存在的突出问题。

（一）关于分区保护。分区保护是黄柏河流域保护的重要制度设计，符合流域保护实际情况，尚家河水库通过东风渠为官庄水库饮用水水源保护区供水，核心区主要包含尚家河水库的上游区域，也是宜昌磷矿开采的中心区域，控制区是汤渡河水库通过宜昌运河为城区提供备用水源的区域，影响区位于流域靠近下游区域。在征求条例修改意见过程中，各方面对划定核心区范围事项反映的意见较多，经多次协调和调整，条例第二条最终确定了流域和三区范围划定的原则性规范，并要求市人民政府在条例施行前组织划定、向社会公布具体范围。

（二）关于管理体制。条例确定在全流域建立河长制，将国务院关于全面推行河长制的国家政策在黄柏河流域落实为地方性法规。确定流域保护工作联席会议制度，及时协调解决流域保护的重大问题。确定市黄柏河流域水资源保护综合执法机构在授权范围内集中行使行政处罚权。规定了流域内各级各部门之间的职责分工、上级对下级进行履职考核、责任追究机制的内容。条例施行后，将一改过去“九龙治水”的局面，形成由河长制、联席会议制度和综合执法制度共同组成的黄柏河流域保护工作管理体制。

（三）关于生态补偿。部分流域保护措施对区域经济社会发展造成一定影响，区域产业经济转型尚需时日，流域上游地区各级人民政府和人民群众对流域保护工作非常支持，对建立生态保护补偿机制的愿望也极为迫切。条例参照《中华人民共和国水污染防治法》和《湖北省水污染防治条例》的有关规定，设置专条规定建立健全生态保护补偿机制，授权市人民政府制定生态补偿办法，并要求流域内各级人民政府从多个方面加大生态补偿的财政投入。

（四）关于社会监督。以多种形式的社会监督促进流域保护是条例的重要内容。条例设置了宣传教育条款、舆论监督条款，赋予各级各部门流域保护意识教育的职责，舆论监督是新媒体时代重要的和最有效的社会监督手段，对流域保护能够起到很好的推动作用。设置了流域保护工作信息公开条款，要求市人民政府及时向社会发布水环境质量和水污染物排放状况信息。强调了公益诉讼权利，支持人民检察院以及其他符合法定条件的社会组织通过公益诉讼等多种途径积极参与流域保护工作。

（五）关于流域规划。流域保护应当规划先行，流域规划在全面和规范开展流域保护工作中占有非常重要的地位。条例专章设置了编制流域规划的有关内容，明确了资源保护与利用、水污染防治这两条流域保护工作的主线。一条主线是关于流域资源保护和控制利用的流域保护综合规划和区域保护综合规划，同时考虑流域保护对流域内经济社会发展的影响，要求编制流域经济社会发展专项规划，重点促进和引导流域产业转型升级；另一条主线是关于污染防治的流域水污染防治规划，明确流域水污染防治的基本目标和主要任务。

（六）关于资源保护与利用措施。条例确定了水量分配、岸线管理、清理疏浚、严控采矿、水土保持等五项流域资源保护与利用措施。要求制定流域水量分配方案，对流域水资源利用进行有效管控，确保居民生活用水、基本生态用水、农业灌溉用水需求，并要求有关水工程管理单位必须严格执行。明确了市人民政府、流域内县级人民政府、水工程管理单位之间在河道和水库水面漂浮物清理和底部淤泥生态疏浚工作方面的责任界限。在尚不具备“一刀切”式关停磷矿产业条件的现状下，要求严格控制流域内矿产资源的年度开采总量和矿业权宗数。明确了对流域内森林资源等其他资源进行保护的具体措施。

（七）关于水污染防治措施。水污染防治是流域保护的重要内容，是实现立法目的的重要手段。条例从水污染“防”与“治”两个方面制定措施，提高水污染防治各项措施的可操作性。一方面，从拟定地方排放标准、制定排放总量指标、实施实时在线监测三个角度，落实对水污染物“防”的措施。另一方面，坚持问题导向，重点针对工业排污、生活垃圾和污水、化肥和农药等农业面源污染、畜禽养殖污染、船舶航行和车辆运输等五类可能对水体造成污染的多发性污染源，明确“治”的措施。

（八）关于法律责任。根据流域实际情况和保护工作需要，条例分别在流域核心区、控制区列明可能影响资源保护和利用、可能造成水污染的禁止性行为，将禁止性行为作为追究违法行为法律责任的重点，并以此为线索采取“一对一”的方式、本着“从紧从严”的原则专章规定违反条例应当承担的法律责任，包括责令停止违法行为、限期改正、没收违法所得、要求履行职责、罚款、行政处分等形式。