宜府办发〔2023〕47号

各县市区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　《宜昌市低效用地再开发试点工作实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际认真组织实施。

　　宜昌市人民政府办公室

　　2023年12月4日

　　（此件公开发布）

宜昌市低效用地再开发试点工作实施方案

　　为深入贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略的决策部署，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）要求，结合宜昌实际，制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大、省第十二次党代会和市委七届五次全会精神，聚焦盘活存量土地，加快要素市场配置综合改革，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，探索内河滨江城市内涵式、集约型、绿色高质量发展的新路径。

　　（二）工作目标。优化国土空间开发保护格局，促进产业发展转型升级、城市空间集聚发展。挖掘低效用地潜力，提升建设用地利用效率，每万元GDP建设用地消耗年下降率不低于5%，工业用地地均产值年增长率不低于10%。推进全域土地综合整治，探索农村集体经营性建设用地入市政策，支撑农村一二三产业融合发展和人居环境提升。在全市范围因地制宜探索低效用地再开发机制，为试点工作提供“宜昌样板”。

　　（三）实施步骤

　　1.推进实施阶段（2023年9月至2025年6月）：制定年度工作计划，明确工作任务，统筹推进试点工作。

　　2.中期评估阶段（2025年6月至2025年9月）：总结前期工作经验，评价试点成效，形成中期评估报告。

　　3.深化提升阶段（2025年9月至2027年6月）：优化调整工作措施，持续深化试点工作。

　　4.总结评估阶段（2027年6月至2027年9月）：总结试点经验，固化推广试点成果。

　　二、主要任务

　　（一）加强规划统领

　　1.强化规划引领（2024年6月30日前）。聚焦城市空间结构优化与能级提升目标，编制中心城区和其他县市区低效用地再开发专项规划，落实国土空间总体规划要求，衔接详细规划编制，合理划定低效用地再开发空间单元。（牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：市发改委、市经信局、市财政局、市住建局。主要任务中除已明确相关县市区的外，责任单位均包括各县市区人民政府〔含宜昌高新区管委会，下同〕，不再一一列出）

　　2.推进规划有序实施（2026年12月31日前）。各县市区依据国土空间总体规划、低效用地再开发专项规划，于上一年度末制定下年度低效用地再开发年度实施计划，并按计划组织实施。（牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：市住建局、市经信局）

　　3.编制再开发单元详细规划（2027年3月31日前）。中心城区与其他县市区组织编制再开发单元详细规划，经法定程序批准后，作为合法规划许可的法定依据。“一城一区”率先探索示范，逐步建立全市详细规划单元管理机制。（牵头单位：市自然资源和规划局）

　　（二）强化基础保障

　　4.建立全市低效用地数据库（2024年2月29日前）。制定低效用地认定标准，明确调查评价工作方法。中心城区和其他县市区分别开展低效用地调查工作，汇总形成全市低效用地数据库，经省自然资源厅审核后报自然资源部备案。（牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：市经信局、市住建局、市统计局）

　　5.做好不动产确权登记（2027年8月31日前）。各县市区摸清拟纳入年度实施计划中低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产权属情况。完成再开发后依法及时办理相关不动产登记，切实维护权利人合法权益。（牵头单位：市自然资源和规划局；责任单位：市住建局）

　　6.妥善解决历史遗留问题（2027年8月31日前）。分级建立历史遗留问题数据库，统筹制定历史遗留问题分类认定与处置办法。对第二次全国土地调查、第三次全国国土调查均认定为建设用地的，在符合规划用途的前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行有关规定落实征地补偿安置，完善用地手续；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。土地开发单位、金融机构和审判机关协同配合，通过还款、协商、追缴、置换等方式依法盘活处于抵押、查封状态的低效用地。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市司法局、市财政局、市自然资源和规划局、市住建局、市城管委）

　　（三）推进城镇低效用地成片连片改造

　　7.支撑“双中心五组团”建设（2027年8月31日前）。依托低效用地再开发单元改造，加快伍家岗城市新中心建设，推动西陵城市中心有机更新。加快补齐“五组团”民生领域短板，支撑十五分钟社区生活圈建设。重点推进宜昌东站、宜昌北站周边低效用地功能混合利用。（牵头单位：西陵区、伍家岗区、夷陵区人民政府及宜昌高新区管委会；责任单位：市自然资源和规划局、市住建局、宜昌新区推进办）

　　8.推动城市更新改造（2027年8月31日前）。围绕提升城市品质、优化人居环境和完善设施配套，统筹推进老旧小区、危旧房和历史文化街区改造，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造。探索租赁经营、留改建筑房地一体供应等方式，创新“留改”项目与“新建”项目挂钩开发等政策。建立宜昌“三线”建设工业遗存清单，鼓励利用老旧厂房或建筑适当保护城市记忆，补齐公共设施短板，改善老城区城市面貌。（牵头单位：市住建局；责任单位：市自然资源和规划局、市文旅局）

　　（四）促进产业集中集约发展

　　9.推动产业园区提质增效（2027年8月31日前）。围绕“3+2”主导产业格局，推动宜昌高新区生物产业园、伍家岗工业园低效工业用地“腾笼换鸟”。完善东部产业新区、中心城区产业园区产业配套和服务配套，推动“工业上楼”。引导其他县市区产业园区通过低效用地再开发推动产业转型和效率提升。推进产业社区建设，探索制定东部产业新区、中心城区与县市区产业园区之间总部研发与生产制造“分类集聚、双向奔赴”的配套政策。探索未达标企业用地退出机制。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市发改委、市经信局、市自然资源和规划局）

　　10.划定工业产业区块线（2024年6月30日前）。制定工业产业区块线划定标准、管控办法、鼓励措施、动态评估和调整机制，探索区块线内外差异化改造政策，引导工业用地向区块线内集聚。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市经信局、市自然资源和规划局）

　　11.创新探索工业用地管理政策体系（2027年8月31日前）。制定工业项目“准入、建设、运营、退出”全生命周期管理办法。建立以亩均投资、亩均税收、亩均产出、单位能耗为核心指标的工业企业用地绩效评价体系。研究制定工业用地分割合并、工业厂房产权分割、土地使用权预告登记、“先租后让、租让结合、弹性年期出让”等政策体系。研究因规划实施需收回工业用地的资源再配置政策机制。（牵头单位：市经信局、市自然资源和规划局）

　　（五）盘活农村低效用地

　　12.推动全域土地综合整治（2027年8月31日前）。围绕全过程管理目标，完善全域土地综合整治政策指引。以乡镇或相邻乡镇为基本单元，开展高标准基本农田整治，划定新型农村居民点建设区域，引导农民集中建房。实施农用地整治、村庄整治、生态保护修复等工程。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市自然资源和规划局、市住建局、市农业农村局）

　　13.科学编制村庄规划（2027年8月31日前）。结合土地综合整治单元和集体经营性建设用地入市需求，编制实用性村庄规划，支撑乡村振兴、产业发展。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市自然资源和规划局、市农业农村局）

　　14.深化农村宅基地改革（2027年8月31日前）。制定闲置农村宅基地盘活政策，探索采用租赁、作价出资（入股）等方式交易闲置农村住房及其宅基地使用权，探索宅基地依法自愿有偿退出机制。（牵头单位：市农业农村局；责任单位：市自然资源和规划局）

　　15.稳妥推动农村集体经营性建设用地入市（2027年8月31日前）。按照国家统一部署推进农村集体经营性建设用地入市，制定入市政策指引。各县市区结合本地实际制定农村集体经营性建设用地入市办法和收益分配办法。依托现有公共资源交易平台，融入农村集体经营性建设用地交易功能。进一步完善农村集体经营性建设用地公示地价成果。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市财政局、市自然资源和规划局、市农业农村局）

　　（六）推进土地资源提效利用

　　16.依法推动土地整备（2027年8月31日前）。对再开发项目或者单元涉及的边角地、夹心地、插花地等零星地块，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间的置换机制，依法办理不动产权登记。（牵头单位：市自然资源和规划局）

　　17.探索多类型的土地收储模式（2027年8月31日前）。由政府筹集资金完成整理后纳入储备；采取挂账收储方式，待土地整理完成并公开出让后向原土地权属人支付征收补偿；实行土地预申请制度，先行确定规划指标，通过公开方式引入合作单位联动开发。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市自然资源和规划局）

　　18.探索多样化低效用地供应方式（2027年8月31日前）。鼓励原土地使用权人自主开展低效用地再开发，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。（牵头单位：市自然资源和规划局）

　　（七）拓展投融资渠道

　　19.积极争取资金支持（2027年8月31日前）。统筹保障低效用地再开发过程中的土地收储、基础设施建设等资金投入。将再开发项目纳入国民经济和社会发展年度计划，争取纳入国家或省级重大项目清单，积极争取国家或省级资金、政策性银行贷款和政府专项债券。（牵头部门：市发改委、市财政局；责任单位：市自然资源和规划局、市住建局、市农业农村局、市地方金融工作局）

　　20.吸引多元化资本参与（2027年8月31日前）。鼓励国有平台公司通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产。推动权利人主动改造，对积极参与低效用地再开发的企业主体，按国家规定实施税收减免政策。探索“多元利益平衡”“多主体共建共享”的土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿途径。探索分不同区域、不同用地类别改变用途后以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款的机制。（牵头单位：各县市区人民政府；责任单位：市财政局、市自然资源和规划局、市住建局、市国资委、市税务局）

　　21.研究制定配套金融支持政策（2027年8月31日前）。制定支持银行、信托、保险、金融资产管理等机构参与盘活低效用地的政策措施。鼓励金融资产管理公司和投资公司通过发行债券等方式，为国有平台盘活存量资产提供资金支持。（牵头单位：市地方金融工作局）

　　（八）探索制度创新

　　22.健全增存联动考核机制（2026年12月31日前）。建立新增建设用地指标与低效用地盘活挂钩考核制度。根据各县市区历年新增建设用地规模，制定当年度存量低效盘活考核目标；根据当年度盘活低效用地规模，确定下一年度新增建设用地供应量。（牵头单位：市自然资源和规划局）

　　23.提升行政审批效率（2027年8月31日前）。进一步完善低效用地再开发行政审批制度，探索存量建筑物（或局部）用途调整路径。聚焦建设用地规划许可、工程规划许可、施工许可等环节，合理压缩审批时限，探索申请材料容缺后补机制。深化土地分割、土地置换等土地精细化管理审批改革。（牵头单位：市自然资源和规划局、市住建局）

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导。市低效用地再开发试点工作领导小组负责统筹推进全市低效用地再开发工作。各县市区成立相应组织机构，细化实施方案，协同推进试点。

　　（二）定期考核评估。采取县市区自评、第三方评价和全市评比相结合的方式，建立“双月简报、半年汇总”工作机制。开展中期评估和终期总结评估，及时总结试点经验，协调解决试点中的矛盾和问题。

　　（三）严格监督管理。将试点项目纳入全市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强试点风险评估预警。市直相关部门加强对县市区试点工作的指导和监督管理。各县市区严格落实规划管控要求，严守底线红线。

　　（四）加强总结宣传。及时总结提炼，形成可复制推广的制度、政策和实践成果，通过多种方式大力宣传试点工作成效和经验，形成集约节约用地的浓厚氛围。

　　宜昌市人民政府办公室 2023年12月5日印发