3月8日，李建国副委员长在十二届全国人大三次会议第二次全体会议上作关于立法法修正案草案的说明。摄影/ 盛佳鹏
　　3月15日上午，十二届全国人大三次会议圆满落幕，近三千名全国人大代表投下神圣一票，通过了关于修改立法法的决定，这是立法法颁布施行15年来的首次修改。
　　修改后的立法法落实税收法定，覆盖性地扩大地方立法权，强调人大立法主导作用，推进科学立法、民主立法，加强备案审查等，可谓亮点纷呈，备受社会关注。
　　“这个春天，我们吹响了向‘四个全面’冲锋的号角，在这一大背景下修改立法法,充分彰显了我国全面依法治国的决心和信心。”“随着社会经济的全面发展，特别是全面深化改革的推进，对立法活动提出了更高的要求。立法法的修改正是配合中央深化改革的重要步骤。”……大会期间，代表们对法律的修改倾注了极大的热情，对于新修改的立法法给予了高度评价。在代表们看来，立法法是规范国家立法活动的根本依据，又被称为“管法的法”，它的“升级更新”关乎国家顶层设计，每一处修改都意义重大，必将对未来全面深化改革和法治建设进程产生巨大的推动作用。
　　落实“立法引领改革”
　　中共十八届四中全会提出，立法引领改革，立法决策与改革决策相衔接。因此，在全面深化改革的大背景下，此次立法法修改首先立足于“立法引领改革”。
　　放权于市场和社会是当前新一轮改革的一项重要任务，而取消和下放行政一些领域的审批事项，需修改相关法律以获得支持。为此，新修改的立法法规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。
　　“改革需要解决‘破’与‘立’的问题，做到重大改革于法有据。”全国人大代表冯淑萍认为，立法法的这一个规定进一步明确立法要为改革铺路搭桥，有助于实现立法和改革决策相衔接。
　　其实，近两年来，在立法实践中，“改革上路，立法先行”已经成为全国人大常委会一个鲜明的法治思路。许多代表都对此印象深刻：
　　为进一步深化改革、扩大开放，加快政府职能转变，延续了2013年授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的做法，2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议作出决定，授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批。
　　为贯彻全面深化改革精神，推动和引领重大司法改革稳步前行，十二届全国人大常委会第九次和第十次会议分别表决通过了关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定和关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定。
　　全国人大代表、广州市律师协会会长陈舒表示，深化改革，立法先行，选好试验田很重要，立法先行更重要。要摒弃过去那种“遇到绿灯快点走，遇到红灯绕着走”的思维。
　　“以往，一些行政机关觉得立法误事，就怎么方便怎么来。”全国人大代表、重庆市律师协会会长韩德云说，行政机关不同于立法机关，往往更注重效率。“但通过行政决定做的事，寿命一般不超过5年。”领导的任期一到，人一走，改革就很可能进行不下去了。“这就是为什么强调重大改革要于法有据。”韩德云认为，只有这样，才能保证重大决策的科学性和民主性，并保证其长期性和稳定性。
　　让地方立法“有权”不得“任性”
　　明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权，是党的十八届四中全会决定提出的重要任务之一。为落实好党中央的精神，本次立法法修正案的一大亮点就是依法将地方立法权扩大至了全部设区的市，同时又明确其地方立法权限和范围，既适应了地方的实际需要，又避免了重复立法，维护国家法制统一。
　　“以前，地方性法规大多只能由省级人大及其常委会制定，但省级立法要考虑全省情况，而各地发展不平衡，立法需求都不一样，因此要有所区分，在保持法律统一性的同时尊重各地实际情况的差异性。现在赋予设区的市地方立法权，就能有效解决这个问题。”全国人大代表、宁夏回族自治区石嘴山市市长王永耀说。
　　全国人大代表、湖北省荆州市市长李建明认为，赋予设区的市地方立法权，可以解决经济社会发展过程中大量事务无法可依的情形，同时可以加快推进地方立法进程，倒逼地方政府提升依法行政水平。全国人大代表、武警宁夏总队原司令员蔡万源持相同观点，他表示，将立法权扩大到所有设区的市，有利于基层治理民主化、科学化。
　　让地方拥有一定的立法权固然重要，但更重要的是要保证地方立法权的依法行使。因此，立法法修正案在“放”的同时也设定了“限”，明确将立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，并对其与上位法的关系处理等方面作出了相应的限制性规定，确保不偏离法治轨道。
　　为了循序渐进、积极稳妥地推动地方立法权的落实。法律还规定，新享有地方立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
　　限行、限购、限号，这些城市管理中的“任性”举措常常让老百姓猝不及防。对此，立法法修正案对部门规章和地方政府规章权限进行了规范。对于地方政府立法，法律规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
　　“这就能够有效防止地方政府权力‘任性’，防止政府不作为、乱作为，从而有效保护公民的合法权益。”全国人大代表、安徽省人大常委会副主任胡连松表示，立法法修正案完善了立法的体制机制，切实保障了公民的权利，对公民的生产生活将产生积极而深远的影响。
　　此外，为了适应地方的实际需要，新修改的立法法还规定，自治州的人大及其常委会依照规定行使设区的市制定地方性法规的职权，并依法赋予了四个不设区的地级市地方立法权，分别是广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市。
　　明确“税收法定”彰显立法民主
　　在本次立法法修改中，有关落实“税收法定”原则的内容格外引人注目。3月8日，提请大会审议的立法法修正案草案规定，“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。而在去年年底提请十二届全国人大常委会第十二次会议审议的立法法修正案草案二审稿规定，“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”由法律规定。在大会期间，这一调整不仅成为全国人大代表们审议发言的重点，也是社会各界关注的焦点。
　　“修正案草案体现了党的十八届三中全会的精神，将税收法定原则落实在了法律草案中，这无疑是一种巨大的进步。”在随后的审议中，代表们普遍认为，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，修改完善立法法，贯彻税收法定原则，将会更好地发挥立法的引领和推动作用。
　　与此同时，许多代表担忧，在修正案草案中将纳税人、征税对象、计税依据、税率四项内容删除会给“权力任性”埋下隐患。“这样的规定过于笼统，就给了有关部门进行解释的巨大空间。”全国人大代表赵冬苓说。同样来自山东的全国人大代表李同道也这样认为。他说，这样规定行政机关的立法自由裁量权过大了。
　　就在各方热议的同时，在3月12日上午举行的十二届全国人大三次会议主席团第二次会议上，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作了关于立法法修正案草案审议结果的报告。报告指出，修正案草案第三条中规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。一些代表建议将税收要素中的“税率”予以明确列举。法律委员会按照落实税收法定原则的要求，根据代表们的意见，建议将这一项的表述修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。最终，3月15日通过的关于修改立法法的决定采纳了法律委员会的建议，积极回应了代表们的呼声。
　　对此，许多代表认为，这样修改体现了税收法定原则，吸纳了代表们的意见，是民主立法的一次生动实践。
　　发挥人大在立法中的“主导”
　　立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。
　　因此，立法法修正案从以下几个方面加以补充和完善：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。二是加强和改进法律起草机制。三是更多发挥人大代表在立法中的作用。
　　“制定和修改法律，是宪法赋予人大的权力。”全国人大代表高明芹在接受记者采访时说，通过立法法的修改和完善，对人大立法权的规范和明确，可以有效地推动我国人大制度发展与进步。本次修改体现了人大制度改革的方向，即加强人大立法权的主导作用。
　　以往立法过程中，“部门立法”一直饱受诟病。各政府部门根据自己的需要提出立法意见和建议并形成法律草案，交由人大审议通过。这种立法方式在社会主义法治建设初期对于提高立法效率、加快立法步伐作用突出，但随着国家法治建设日益完善，其弊端也越来越明显。
　　“国家权力部门化、部门利益法制化”成为阻碍立法进步的顽石，也淡化了民众对法治的信仰。针对这些立法中的“顽疾”，本次立法法修改“收紧”了授权立法的权限，落实了税收法定原则。而对于当前有些法律在全国人大及其常委会立法条件不成熟时，可以通过授权国务院通过制定行政法规来解决实际问题的情形，新修改的立法法吸纳了代表提出的要对授权立法加以具体规定，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正的建议，规定，“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”“授权的期限不得超过五年。”
　　全国人大代表、全国人大财经委副主任委员吴晓灵认为，此次立法法修改的一个重要目的就是提高立法质量，而提高立法质量必须发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。吴晓灵说，人大及其常委会主导立法并不是要求其负责具体法律文本的起草，但是要通过人大及其常委会广泛听取社会意见，凝聚社会共识，并在此基础上确定法律的条文内容。她表示，突出由人大主导立法工作，可以使今后制定的法律更能体现公平正义。
　　凸显科学立法、民主立法
　　深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对此提出了一系列要求。作为“管法之法”的立法法，这次修改充分吸收了常委会组成人员、代表、专家和社会公众提出的许多好的意见和建议。对此，代表们普遍认为，立法法修改过程的本身就是一次科学立法、民主立法的典范和生动实践。
　　全国人大代表、江苏省人大常委会常务副主任张卫国说，立法法修改适应了全面推进依法治国新要求，贯彻了十八届三中、四中全会精神，总结了15年来立法工作的实践经验，体现了立法工作的客观规律和发展趋势，在完善立法体制、改进立法方式方法上有不少创新，进一步明确了各相关机关在立法工作中的权限和程序，扩大了人大代表和人民群众对立法工作的参与，对于提高立法质量、维护法制统一、建设社会主义法治国家具有重要意义。在修改过程中，全国人大常委会深入调研论证，广泛征求意见，凝聚各方共识，本身就体现了科学、民主立法的要求。
　　更为关键的是，修改后的立法法，对推进科学立法、民主立法作出了一系列规定，包括将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，拓宽公民有序参与立法的途径，健全审议和表决机制，增加了法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等措施。
　　中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠、上海社科院经济研究所副所长张兆安、上海富申评估咨询集团董事长樊芸等许多代表认为，依照立法法，坚持推进科学、民主立法，就要求全国人大常委会在制定立法规划、立法计划时，应充分研究吸纳代表立法议案的意见和建议；在立法过程中，应充分利用社会和第三方力量提升立法效率和质量，打破部门立法的现象，提高立法的统筹性、全面性和总揽性，提升全社会的法律素养；应加强法律宣传，邀请相关方面参与立法工作全过程，增强人大的立法力量，提升人大立法水平；在立法过程中要充分听取基层特别是基层人大代表的意见，使法律更加符合实践需要，更加管用。
　　强化备案审查
　　作为保证宪法有效实施、维护国家法制统一的重要制度，备案审查可以防范公权力的缺失或滥用，是全国人大常委会行使立法监督的重要“利器”。实践中虽然这项制度已运行多年，但是超越权限立法，法律法规、部门规章之间相互打架等现象仍时有发生。比如，保险公司被保监局要求签署价格自律协定，却违反了发改委的反垄断规定而被处罚，诸如此类法律规范之间的“神仙打架”实例，既损害了百姓利益，也削弱了政府的公信力。
　　多年来，一些代表和专家建议加强备案审查工作，加大备案审查力度。党的十八届四中全会决定明确强调要加强案审查制度和能力建设。
　　对此，立法法修正案增加规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。
　　民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
　　“由原先的被动审查转化为主动审查，是很大的进步。”代表们对立法法的这一修改普遍持肯定意见。他们表示，监督机制的欠缺或作用发挥不足一直以来是我国立法体制中不容忽视的问题。这次立法法的修改对此作出完善，使得备案审查机制更加规范化、具体化，增强了实效。这是全面贯彻依法治国的重要举措，是建立现代化治理体系的需要。
　　全国人大代表、湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅指出，地方立法审查也加大了省一级人大的审查任务，因此要统筹规划，全盘考虑设区市的立法工作，加强地方人大立法队伍的培训，增强其立法的力度；建立科学的立法评估制度和评估体系，提升立法质量。
　　另外，仔细研读法条，细心的人们还发现，修改后的立法法赋予200多个设区的市立法权，如果百姓发现当地出台的法规、规章与上位法有冲突，损害自身权利等，可向人大提出审查建议，不适当的将予改正或撤销。
　　此外，目前司法解释经常被诟病为“二次立法”，因此此次立法法修改，对司法解释也作了约束性规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。”修正案同时明确，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。全国人大代表们对这一修改也表示赞赏，认为此修改是对司法解释的有效规范和监督。
　　(文/ 本刊记者 张维炜 张宝山 梁国栋 于浩 李小健 王萍)