研读“十一五”规划纲要草案，其中一个新的亮点是，纲要草案首次对我国国土空间划分不同的功能区。也就是说，我国未来五年的发展蓝图上，既勾画出整体的发展路径和前景，同时，又体现出区域特点，强调了因地制宜、协调统筹，目标是形成科学合理的空间开发结构。应该说，这是纲要指导思想上的重大转变。
      我们看到，纲要草案中将国土空间划分了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四类功能区，明确了这四类功能区的定位和政策导向。这种划分不是简单根据地理位置来进行的，而是有综合的考虑，主要是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局等诸多因素作出的决定。
      区域不同，经济社会的发展速度不同，各项指标不同，相应的政策包括土地政策也应不同。比如优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要实行更严格的建设用地增量控制；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口积聚条件较好的区域，要在保证基本农田不减少的前提下适当扩大区域建设用地供给；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口，条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。对这两类区域要实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。
      “这种划分，体现了科学发展的精神。”全国人大代表肖玉淮说。正如有关人士所指出的那样，改革开放 20多年，我国取得了经济持续高速增长和城市化飞速发展的辉煌成就，但这一时期也是我国国土变化最为剧烈的时期。国土开发和建设布局出现无序乃至失控，一些高速增长的地区特别是大城市地区，产业和城市布局混乱，经济社会发展与资源、环境之间的矛盾和冲突日渐尖锐。一些地区自然资源过度开发利用，生态和环境状况严重恶化，水土、森林和草地生态系统不断退化。一些地区不管是否具备条件都要求实现工业化和 GDP翻番。某些产业发展势头过猛，超出了所在地区的资源支撑能力……与此同时，部分地区虽然拥有较好的资源条件，却因基础设施难以跟上，投资环境不如人意，无法形成产业与人口的集聚。
      对于我们这样一个幅员辽阔、各地资源禀赋差异较大的国家来说，工业化、城镇化，并不是指每一寸国土都要工业化、城镇化。有的区域主要承担聚集经济和人口的功能，有些区域主要承担生态环境保护的功能。有些区域则应当是永久的耕地、森林和河流。一个地区的发展，不能单纯地追求经济总量，也不能单纯地追求与别的地方一样的发展速度。只有根据各自不同的资源环境承载能力，采取不同的发展路线，才是符合科学发展观的做法。毕竟，我们不能仅仅生存在钢筋水泥的环境里，我们也需要绿地、农田、干净的水源和清新的空气，需要“蓝天绿地、碧水青山”。
      值得庆幸的是，我国“十一五”规划纲要提出了划分不同的功能区的思路，期望通过对资源、人口和经济活动在空间上的合理配置，促进国家整体以及区域间的协调发展。同时提出针对不同区域，研究制定不同的土地政策、财政政策、投资政策、产业政策、人口管理政策以及适用不同区域的绩效评价和政绩考核办法。
      规划是纲。作为国土资源部门，在今后五年的工作中，务必按照我国“十一五”规划纲要中提出的要求，制定和实施相关的规划，建立和完善相关的政策法规。

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