国 家 土 地 管 理 局

关于转发国务院

[1992]156号文件的通知

[1993］国土[办]字第3号

      各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局，各直属单位：

      根据国务院要求，国家土地管理局于1992年11月5日就当前我国耕地占用情况向国务委员陈俊生作了专题汇报。国家计委、建设部、农业部和国务院特区办等部门参加了汇报。 汇报后，国务委员陈俊生对国家土地管理局关于当前占用耕地情况及其分析和建议作了充分肯定，并作了重要指示。 现将国务院印发的《当前我国耕地占用情况及建议》（国阅[1992]156号）转发给你们，望结合当地实际，认真贯彻执行。要采取得力措施，切实按照国务院文件要求，坚持贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，把土地管理特别是保护耕地列入各级政府重要工作日程，并切实抓好。

国家土地管理局

一九九三年一月八日

国阅[1992]156号 印发国阅件，供中央、国务院领导同志参阅。

陈俊生

十二月七日

当前我国耕地占用情况及建议国家土地管理局

（一九九二年十一月五日）

      1986年，党中央、全国人大、国务院针对我国土地长期分散多头管理，土地浪费严重，耕地急剧减少，人地矛盾已成为我国经济发展中较为突出问题的实际情况，作出了一系列重大决策，对加强土地管理起了重要作用。土地管理秩序明显好转，特别是耕地急剧减少的势头初步得到控制。耕地减少和净减少数，从1985年的2400万亩和1500万亩，逐步下降到1990年的700万亩和100多万亩。 由于国民经济治理整顿任务基本完成后，经济建设速度加快，各类建设占用耕地增长势头较猛。1991年减少耕地870万亩，较1990年增加约30％，耕地净减少350万亩。据调查统计，今年全国绝大多数省、区、市的建设用地及耕地占用计划指标均将被突破，有的突破幅度较大。预计今年年全国三项建设（国家建设用地、集体建设用地和个人建房）将占用耕地187万亩，突破计划指标16％。加上开发区等占用耕地，全年净减少耕地将大大突破1991年350万亩的水平。耕地大量减少的原因主要有以下几方面：

      一、一些地区对管辖区范围内有多少土地可以用来搞开发区，哪里搞，每年利用多少土地，必须要保留多少耕地，有多少可开发的后备资源等问题，缺乏统一规则。开发区大部分在城市规划区外，盲目性较大。一是不从实际出发，互相攀比，盲目划定开发区，而且开发区数量多，面积大，缺乏严格审批，造成土地资源的大量浪费。据对全国24个省、区、市（缺天津、内蒙、上海、福建、广西、新疆）的调查统计，截止今年9月底，共有各类开发区1951个，规划面积15321.79平方公里，已开工面积307.6平方公里，约占规划面积的2％。一些地区层层划定开发区，自行审批，比较混乱。二是开发区布局不合理，绝大部分占用耕地。由于农地价比较低，一般开发一公顷农地要比开发一公顷城市土地少用几倍甚至几十倍的资金，加之有些开发区不受耕地保护区规划的制约，促使大量耕地特别是高产粮田和菜田划在开发区里。据调查，划定的开发区中，有80％的是耕地，有的地方达到90％甚至100％；在已动工的开发区中占用耕地面积也达80％左右。

      二、政府对土地统管职能不落实。按法律政策规定，土地供应无论是采取划拨还是出让的方式，都必须由政府高度垄断，依法审批，由土地管理部门统一管理。但在执行中，一些地区片面理解扩大改革开放政策，审批权层层下放，多头批地，造成建设用地管理失控，指标控制流于形式。有的省、自治区人民政府规定将各级土地审批权限下放一级；还有的省人民政府规定县级开放城市享受省级土地审批权限。一些地方政府多支笔批地；一些地区出让土地几平方公里、十几平方公里也不报国务院审批。其次多头管理的现象比较严重，致使那些不利于资源管理的问题不能及时解决。有些地方代行土地管理部门职能的部门又重新出现。如个别省、市另外成立土地开发办公室，直接征用、出让土地。也有个别城市经济合作区和规划区土地使用权出让由经济合作区管委会和市土地经营公司两家办理，根本不到市土地管理局办理用地手续，致使开发区土地管理失控。

      三、各类建设占用耕地大量增加。1991年全国各类建设占用耕地290万亩，较1990年增加25％，是近几年来建设占用耕地最多的一年。三项建设用地除农村个人建房用地继续下降外（实行了宅基地有偿使用，申请新占宅基地的少了，利用空闲地、非耕地的多了），国家建设和集体建设占用耕地都大量增加，尤以集体建设用地增长幅度最大。1991年国家和集体建设占用耕地分别比1990年增长29％和33％。

      四、农业结构调整导致非粮食作物占用耕地较多。1991年农业结构调整后，非粮食作物占用耕地面积为420万亩，占耕地减少面积的48％，是耕地减少的又一重要原因，其中，将耕地改为经济效益较高的果园和鱼塘的面积约350万亩，占全部农业结构调整占用耕地面积的80％以上。随着农村经济的进一步搞活，发展林果、养鱼还将增加。

      五、有些地方政府在指导思想上忽视土地资源管理，片面追求土地资产效益，不惜占用大量耕地。几年来，在搞房地产开发过程中热情有余，知识不足，特别是对外商用地过于迁就，提供土地竞相压低甚至免收地价；协议形式批租土地量大，行政干预多，平等竞争机制难以形成。加之划拨土地自发交易的存在，诱发了各行各业都来搞房地产，公司大量增加，追求高额利润。造成大量土地及耕地被用于搞房地产开发。

      六、农村集体土地进入市场。目前，土地出让转让制度仅局限于城镇国有土地。但由于土地的资产效益愈来愈引起人们的重视，加之农地用途转换巨大价格差异所带来的超额利润，致使农村集体土地转变用途，自发进入市场的现象时有发生。这一问题在沿海发达地区和内地城乡结合部尤为突出。特别是乡镇企业及合资、合营企业在农村的兴起，更进一步加快了这一进程。集中表现在土地入股、联营、联建等。由于集体土地与城镇国有土地产权制度上的差异，加之目前尚无完备的法律对这一行为作出明确规定，一些地区集体土地管理出现了混乱、城镇土地出让转让受到冲击，征地越来越难，耕地大面积减少。 经济迅速发展占用一部分耕地这是不可避免的。但问题的关键在于如何正确处理经济发展与保护耕地的关系，在我国人多地少的国情下，应提倡尽量少占耕地，特别是要严格控制占用高产粮田和菜田。由于开发区数量过多，面积过大，且大量设在耕地中，如不高度重视，及时采取强有力的措施，耕地将被大量占用。为从根本上解决这一问题，避免出现又一个占用耕地的高潮，我们建议：

      一、党中央、国务院尽快做出《关于加强土地资源管理的决定》。明确要求各地在经济发展过程中必须自觉保护耕地，并认真贯彻《国务院批转国家土地局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》牢固树立人口多，土地少，耕地后备资源不足的基本国情观念，坚决贯彻、"十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地"的基本国策。坚持"一要吃饭，二要建设"和"农地优先"的方针，充分考虑人口增长，统筹兼顾农业和各项建设用地，节流开源，保护高产稳产农田和人口增长所需的耕地。把土地管理特别是保护耕地列入各级政府的重要工作日程，并切实抓好。

      二、认真清理开发区，加强审批管理。各省、自治区、直辖市、计划单列市划定的经济、科技、工业、旅游等各类开发区，要根据国家制定的社会经济发展总体规划，并结合本地区的土地利用规划和城市建设规划确定开发区，经过对划定开发区的片数、面积、开发项目、资金需求量及其来源、市场等重要因素充分论证后，报国务院审批。其他市、县划定的开发区报省级人民政府审批。乡镇一般不设开发区。对各地脱离实际，划定开发区过多、面积过大、占用耕地特别是高产良田的，要坚决撤并核减。土地管理部门、农业部问应参与开发区项目的选址定点和可行性研究等前期工作。开发区原则上少占耕地，严禁占用高产农田和菜地，尽量占用荒地、荒滩和闲置的土地。

      三、要严格依法审批土地，各级人民政府要严格按照国家有关法律和文件规定审批土地。土地审批权不得层层下放，不论是开发区或非开发区，凡行政划拨、有偿出让的建设用地，都要依法审批。一级政府必须坚持一支笔批地。对违法批地用地行为应立即予以纠正，按有关规定补办建设用地审批手续。否则，要责成行政监察部门，对直接责任者进行严肃处理。

      四、要坚持全国土地的统一管理。各级土地管理部门是统一管理全国土地的职能部门，在各级政府领导下，统一管理必须做到：征用、回收土地统一，划拨、出让土地统一：以土地产权管理为核心的地籍管理统一；土地评等估价统一以及土地规划、计划、审批、执法等统一。各地不按法律规定设立的各种管地部门要尽快撤销，切实保证各级土地管理部门行使统一管理职权。

      五、坚持资源管理和资产管理并重的原则，进一步规范地产市场。扩大土地使用权出让、转让范围，并根据不同用地采取不同地价政策，加强宏观调控机制的保障作用。建设用地逐步实行由政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，发挥城市规划的指导作用和土地供应计划的调控作用。运用金融、税收、价格等手段调整土地供求关系，建立规范地产市场。加强产权管理和资源开发管理，优化土地利用结构，防止资源浪费和耕地乱占滥用。同时，应进一步从法规上完善集体土地使用制度，研究集体土地进入市场问题，通过政策引导将城市市区范围内的集体所有土地逐步征为国有。 同时，我们将进一步要求各级土地管理部门提高服务意识，简化用地审批手续，提高办事效率，积极主动为经济建设服务，及时提供必须的建设用地。

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