一年一度的两会正在召开，代表委员畅议国事，专家学者建言献策，老百姓也积极参与各种话题的讨论。住房公积金是其中的热点话题之一。在减轻企业负担、简并“五险一金”、降低税费比率的背景下，有代表和委员提案建议取消住房公积金，将住房公积金直接作为薪酬发给员工；有学者提议取消住房公积金，用养老保险和医疗保险的余额来取代住房公积金发放住房贷款；还有人建议撤销住房公积金，成立住房保障银行。

住房公积金制度诞生于20世纪90年代初期，是为了筹集资金支持城镇住房制度改革，在借鉴新加坡中央公积金制度的经验基础上建立的。根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的性质是职工的长期住房储金。经过20多年的发展，住房公积金制度已经成为我国住房保障体系的重要组成部分，也是面向职工的社会保障制度（还包括养老保险、医疗保险和失业保险）中唯一没有户籍歧视的一项制度。截至2015年，住房公积金缴存人数已经达到将近1.2亿。已经有几千万缴存人使用住房公积金为自己和家人改善了住房条件，并且这项制度正在惠及更多人。

在这个制度二十多年的成长和发展过程之中，一直伴随着各种质疑之声，取消住房公积金制度的声音从未停止过。主要意见是住房公积金增加了企业负担和社会分配不公，住房公积金管理体制不合理，住房公积金使用率、收益率太低等。然而，由于一项制度不够完美就建议取消它，这样的主张是失之偏颇的。既没有客观评价住房公积金制度的历史贡献，也没有全面理解今天住房公积金制度在我国住房保障体系中的地位和作用。对于这样一项涉及亿万缴存人利益的制度，我们应该综合考虑、全面评价，不能片面理解、轻言取消。住房公积金制度的真正问题不是要取消它，而是要更好地发挥它的作用。

一、住房问题永远都是最基本的民生需求，住房公积金制度应长期存在。

我国的住房公积金制度是在“房改”进程中推行的。1994年7月颁布的“国发43号文”中，做出了全面推行住房公积金的决定。这一时期，住房公积金制度的建立，通过货币化分房终结了政府机关事业单位和国企的福利分房制度，住房福利制度改革的成功不仅为房地产业成为国民经济支柱产业提供关键支持，也为这些政府机关事业单位和国企后续改革创造了重要条件。如果没有福利制度改革的突破，行政机关和国企改革就会遇到更大的阻力，住房市场化的进程也可能会延缓。因此，住房公积金的早期缴存人主要来自公有制机构。不过，这种状况正在改变。目前，住房公积金缴存人80%来自机关事业单位国有企业，20%来自非公单位，后者增长率远远高于前者，全国各地针对非公单位职工缴存人的服务扩面也在迅速跟进。

“房改”告一段落，但住房公积金的历史使命远未结束。为每个国民提供适当的住房是政府的责任，也是住房保障体系的目标。今天，住房公积金已经成为住房保障体系的重要组成部分。但是，住房保障体系是由多项政策和制度构成，是一个多层次的体系，其中任何一项单独制度都不能包打天下。住房消费者按照收入水平不同可以分为不同群体，住房保障体系的不同部分针对不同群体的住房需求，是多层次、差异化的。高收入阶层的住房需求由市场解决，中高和中等收入群体的住房需求由市场和住房公积金之类的政策性金融服务共同解决。低收入群体的住房需求应该由保障性住房政策来解决。每项政策都只能发挥其“份内的”重要作用，而不能要求一项举措就解决所有问题。低收入人群本来就不是住房公积金制度的主要目标群体，这个群体是保障性住房的主要服务对象。

应该看到，在我国这些年推行住房改革新制度的各项重大举措中，住房公积金的成绩相当突出，主要表现在四个方面。其一，覆盖面大。2015年全国城镇就业4亿人，已有1.18亿人缴存住房公积金，覆盖了超过四分之一的城镇就业人员。职工每月都要缴存住房公积金，从而广泛地推行了个人住房储蓄，并且积累了一笔可观的住房保障资金，累计缴存总额7.49万亿元，缴存余额3.7万亿元。其二，受惠面广。住房公积金制度建立以来，住房公积金缴存职工通过住房消费类提取累计达2.85万亿元，通过个人住房公积金贷款累计达4.22万亿元，改善了数千万家庭居住条件。同时，累计提供城市公共租赁住房（廉租房住房）建设补充资金1186亿元。其三，保持了持续发展的势头。不仅参加人数稳步增长，缴存率和缴存额也呈逐步提高趋势，基本上保持年均12%以上的增幅。其四，住房公积金政策成为政府调控房地产市场的重要手段。由于住房公积金的巨大体量，已经对房地产市场形成了一定的影响力，为政府的房地产市场宏观调控提供了新的工具。总体而言，住房公积金制度还存在着巨大的发展空间，还可以继续扩大覆盖面，还能够发挥更大的作用。

二、住房公积金不是社会保险，而是职工工资收入的一部分

由于“五险一金”占企业成本比例过高，养老保险和医疗保险降费空间有限，失业保险、工伤保险和生育保险费率与前者相比本来不高，降费所起作用有限。因此才可能有部分声音打起住房公积金的主意。然而，尽管“五险一金”总是在一起相提并论，但住房公积金与“五险”的性质却不同。住房公积金是职工工资收入的组成部分，不是社会保险的构成，通过取消住房公积金降低企业成本是没有道理的。

“五险”作为社会保险具有统筹使用的特点，职工个人并没有所缴费用的所有权和使用权（除了养老金个人账户以外）。但住房公积金本身是职工收入的一部分，计入职工个人账户，归职工个人所有，在使用上具有互助性。只是这部分收入交由住房公积金管理中心保管，专门用于改善住房条件。所以，住房公积金在本质上是强制储蓄，而不是社会保险，与“五险”性质不同。降低“五险”费率是减少了社保资金来源，而取消住房公积金就相当于直接降低职工工资收入。

全国人大代表、TCL集团董事长兼CEO李东生接受央广网记者采访时表示，建议取消住房公积金，将住房公积金直接作为薪酬发给员工。从这个消息来看，李董事长也很清楚住房公积金的属性，懂得即使取消住房公积金，也不能随意减少职工工资收入来降低企业人工成本。

事实上，住房公积金在民营企业等非公单位的覆盖面还不高，这些单位在很长时间都是住房公积金制度扩面的对象。尽管《住房公积金条例》规定了用人单位和职工缴存具有住房公积金的义务，但在实际工作中，很少采取刚性执法措施。而且住房公积金管理中心作为事业单位，它根本就没有执法能力。因此，住房公积金覆盖面的扩展主要还是建立在用人单位自愿缴纳的基础上。

另外，一些代表和学者所说“住房公积金费率为24%，单位和个人各缴纳工资的12%”也不符合实际情况。用人单位缴存住房公积金比例有一个5%-12%的范围，并且可以根据具体情况进行调整，缴存单位在缴存比例上有决定权。在效益不太好的单位，缴存基数和缴存比例都靠近下限。收入较低的职工有的月缴存额只有一二百元。因此，取消住房公积金，将其直接纳入工资也不是一个好办法。很多民营企业职工的住房公积金缴存额不高，将只占工资5%-12%的住房公积金纳入现金工资，靠其个人积蓄或商业银行贷款来解决住房问题也是不现实的。而将这笔钱缴存为住房公积金，通过杠杆作用，可以得到更多资金来解决住房问题。在很多城市，一个刚刚参加工作的大学生，只需缴纳6个月就可以申请贷款，有的城市父母和子女的住房公积金还可以打通使用，并且没有户籍限制，这对于帮助年轻人买房是特别有利的。对于短期买不起房的缴存人，很多城市推出了利用住房公积金交房租的服务。在社会福利社会化的今天，企业没有了为职工提供住房的义务。但是，员工安居才能乐业，如果住房公积金能够帮助员工买房安家，帮助企业留住人才，稳定员工队伍，对企业发展是有利的。

这种强制性住房储蓄确实具有一定的父爱主义或家长制的色彩。但是由于住房存在显著的外部性，通过公共政策鼓励乃至强制国民实施有计划的住房储蓄，提供低利率的互助性住房金融服务，还是有其特定作用的。

三、住房公积金不是分配不公的原因，而是建立互助资金池的手段

对住房公积金另一个常见的批评是住房公积金成为“变相福利”，助推了社会分配不公。目前我国不同行业不同单位的职工收入差距较大，在公积金缴存方面也存在较大差距。由于高收入者缴纳更多的住房公积金，住房公积金在某种程度上成了拉大贫富差距和避税的工具。然而应该看到，收入分配不合理的根子并不在住房公积金制度。某些单位凭借垄断权力或地位获得了超额利润，某些单位凭借创新获得了丰厚收入，一些高科技企业具有超常的资源动员能力……不管有没有住房公积金这个渠道，这些单位的工资和福利都会远远高于其他人。

这些单位的职工享受了住房公积金的税收优惠政策，但他们对扩大住房公积金的资金池也做出了贡献。因为不论缴存额多高或多低，住房公积金对每个缴存人贷款额度都是一样的。也就是说，缴得少的人比缴得多的人从这个制度中受益更多。另外，住房公积金建立初期那种缴存“天价”住房公积金的时代也早已经结束了。各个城市都已经对住房公积金缴存基数实行“限高”政策，缴存基数一般不得超过当地平均工资的三倍。客观的说，高额缴存人对住房公积金制度做的贡献更大。

四、住房公积金制度需要在深化改革中不断完善。

住房公积金的贡献有目共睹，住房公积金制度的存续意义也毋庸置疑。但是，这并不是说住房公积金制度完美无缺，不需要改革。恰恰相反，为了解决现行制度的弊端，充分发挥这个制度的作用，改革势在必行。

经过二十多年的发展，该制度在很多方面已经难以适应当前经济社会发展形势与人民群众对住房公积金的服务需求。一是资金使用率不平衡，服务覆盖面低。几年来，住房公积金的使用率出现分化。一线城市的住房公积金使用率已经接近或超过100%，而有些中小城市的使用率还不到50%。二是服务单一，效率不高。《条例》规定了住房公积金使用条件的六种情况，但在实际运用中主要就是购房提取或贷款两种服务。由于相关配套制度不完善，其它方式很难操作。即便是在贷款方面，也存在贷款条件多、流程复杂、手续繁琐、中间费用较高、无法异地办理、各个地区个贷率和使用率差异很大等问题。三是理财渠道单一，收益率偏低。

这些服务和管理问题的背后是住房公积金管理体制的问题。住房公积金的管理主体是住房公积金管理中心，其身份是直属于各个设区城市人民政府的事业单位。目前全国共有342个住房公积金管理中心，另有未纳入设区城市统一管理的208个分中心。这一管理体制存在着统筹层次太低、机构性质和治理结构不合理等问题。首先是统筹层次低，各个住房公积金管理中心负责各自城市的住房公积金管理工作，各自确定自己的住房公积金政策，各自开发自己的管理信息系统，成本高、效率低，异地办理业务困难。其次是机构性质不合理。住房公积金管理中心是事业单位，不是金融机构，但其从事的服务却具有金融属性。作为事业单位，住房公积金管理中心没有资本金，缺乏抗风险能力。尽管其客户基本都是优质客户，但潜在风险不可忽视。更为重要的是，由于住房公积金管理中心不是金融机构，导致其无论在融资还是投资方面，都受到极大的限制。三是治理结构不合理。从外部治理来看，财政部门、住建部门、人民银行都具有监管权，住建部门是其业务主管单位，但是这些监管主体之间的权责并不十分明晰，主体之间的协调机制并不完善。从内部治理结构来看，作为重大决策机构的住房公积金管理

住房公积金还处于初级发展阶段，不能因为它还不完善否定它的贡献和作用，甚至取消它。较为现实可行的路径是：第一步首先解决住房公积金缴纳、管理、使用等过程中存在的一些问题，使得公积金能更好地为中低收入者服务，在扩大缴存覆盖面的同时，积极做好服务扩面和服务升级的工作。第二步是在公积金管理中心的基础上设计升级为政策性金融机构或住房保障银行。

住房天生与金融有着密不可分的联系，各个国家都为住房供给与消费提供多种金融支持。我国经过20多年建立的住房公积金制度已经成为住房保障体系的重要支撑，与商业银行的住房金融服务形成了互补的关系，不能轻易取消。由于住房公积金制度本身的开放性和包容性，在一定条件下，住房公积金制度可以比其它社会保障制度更好地为城乡一体化和服务均等化提供支持，可以将民营企业职工、农民工、农民乃至自由职业者都纳入制度覆盖范围，不仅可以帮助缴存人改善在城镇的住房条件，而且可以帮助他们改善在农村的住房条件。（中南财经政法大学公共管理学院教授  张远凤）

                     （来源：湖北住房公积金网）