一、文件修订的背景和理由

　　（一）此次修订合理布局规划是持续深化“放管服”改革、优化营商环境的必然要求

　　2022年8月，为落实国家“放管服”改革工作要求，修订了烟草制品零售点合理布局规划，在枝江市卷烟市场资源配置、零售市场主体准入、维护市场秩序方面发挥了重要作用。今年来，国家烟草专卖局明确指出，在烟草专卖零售许可证管理中要坚持行政许可原则，严格依法行政、依法审批，认真落实合理布局规划，保持零售户数量稳定，防止零售户无序过快增长。为使零售点布局更加科学，零售点数量与市场容量更加匹配，有效防范许可证无序增长带来的风险隐患，枝江市烟草专卖局根据《宜昌市烟草专卖局关于调整优化全市烟草制品零售点合理布局规划的指导意见》，开展此次合理布局规划优化调整工作。

　　（二）此次修订合理布局规划是全面落实控烟履约义务、保护未成年人健康成长的必要措施

　　2020年6月1日，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》正式实施，进一步细化了对《国际烟草控制框架公约》相关内容的规定，烟草行业作为“履约工作部际协调领导小组”成员，始终服从和服务于人民健康的大局，从减少烟草需求、控制烟草供给、降低烟草危害三个维度，主动参与到“健康中国”建设。2021年6月1日，《中华人民共和国未成年人保护法》正式实施，其中第五十九条规定“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点”、“任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒。”对保护未成年人免受烟侵害提出了更严要求。枝江市启动全国文明城市创建工作后，在国家卫生城市复查工作中也对控烟工作提出更高标准、更严要求。此次优化调整合理布局规划，既是主动履行控烟责任义务，更是进一步保护未成年人免受烟侵害的重要举措。

　　（三）此次修订合理布局规划是维护良好市场秩序、保障卷烟零售户合法权益的必要途径

　　随着行业内外部规范管理要求愈发严格、市场监管力度持续加大、“总量控制、稍紧平衡”的卷烟投放策略持续推进，卷烟零售市场环境日趋向好，烟草零售价格日趋稳定，烟草零售业利润得到了充分保障。2022年8月5日，《枝江市烟草制品零售点合理布局规定》正式实施以来，对不适宜经营烟草制品零售业务的其它类业态的市场主体实行了比例控制，有效防止了一部分经营能力有限，将从烟草公司购进的卷烟货源直接转手倒卖给违法违规大户的其他业态市场主体无序增长。

　　2023年7月，宜昌市烟草专卖局为达到零售点布局更加科学，零售点数量与市场容量相匹配的目标，经评估各县市区零售点合理布局规划的执行效果，宜昌市局决定对全市烟草制品零售点合理布局规划作进一步调整优化，制定下发《宜昌市烟草专卖局关于调整优化全市烟草制品零售点合理布局规划的指导意见》，提供烟草制品零售点合理布局规划调整优化全市统一参考模板，根据相关工作要求，我局为更好地推进控烟履约，合理控制许可证的快速增长，保护人民群众的身体健康，保护未成年人免受烟侵害，维护卷烟消费者合法权益，推进卷烟零售市场有序竞争、健康发展，重新修订《枝江市烟草制品零售点合理布局规划》，促进烟草零售行业的高质量发展。

　　二、制定的依据

　　我局遵循依法行政、科学规划、服务社会、均衡发展，合理配置，公平、公开、公正，方便消费，先后有序的原则。根据本市人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，科学选择布局模式，制定了《枝江市烟草制品零售点合理布局规划（征求意见稿）》。具体依据为：

　　（一）法律依据。《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等法律法规规章和规范性文件的规定。

　　（二）枝江市经济社会发展实际情况。枝江市辖1个街道办事处、8个乡镇，国土面积1310平方千米。截至2023年8月末，枝江市持证率为4.5‰，从我市经济社会发展现状来看，考虑到目前全市持证总量已趋于饱和，为进一步优化许可资源空间布局，防止卷烟零售市场无序竞争，有必要对不同区域、不同业态进行科学的布局规划，推进卷烟零售市场高质量发展。

　　（三）当前许可证运行情况。截至2023年11月21日，持证户1760户。今年来，我局共办理行政许可事项1281件，新办58件，延续1180件，变更8件，停业10件，恢复营业2件，歇业23件。对8户违法零售户取消了烟草制品零售业务经营资格并依法注销了烟草专卖零售许可证，对13户违法零售户实施了停业整顿。

　　一个健康的零售市场需要一个相对稳定的零售终端群体，即持证数量应保持在一个较为稳定的水平。此次根据宜昌市局指导意见，需要根据实际情况对原合理布局规定进行修订，既尽可能保证那些符合法定条件、实实在在开展卷烟零售业务的便利店、烟草专业店、商超等能够办到证，突出许可资源配置效率的进一步提高，更好满足消费需求，为构建更加流通有序的卷烟零售大市场不断优化营商环境。

　　三、起草过程

　　1.2023年7月，宜昌市烟草专卖局制定下发烟草制品零售点合理布局规划调整优化统一参考模板和指导意见，枝江市烟草专卖局组织专班开展《枝江市烟草制品零售点合理布局规划》修订工作。

　　2.2023年7月至9月初，枝江市烟草专卖局根据宜昌市烟草专卖局统一指导意见，就《烟草制品零售点合理布局规划》中相关个性化条款及附件通过入户征询、走访座谈等方式开展调研，广泛征求广大卷烟零售户、消费者、社区居民等不同人群意见建议。协调市统计局、各城网、农网社区，对我市辖区内行政区划、人口分布、交通情况、经济发展趋势等情况进行全面调研。多次组织本单位各条线一线人员、中层管理人员、分管领导就相关内容进行深入研讨，广泛征集意见建议。同时，及时与宜昌市烟草专卖局专卖部门沟通汇报，协商规划修订事宜，不断修改完善形成《枝江市烟草制品零售点合理布局规划（征求意见稿）》。

　　3.2023年9月18日，枝江市烟草专卖局将《枝江市烟草制品零售点合理布局规划（征求意见稿）》发布至枝江市人民政府网站，面向全社会公开征求意见建议。2023年12月12日，召开《枝江市烟草制品零售点合理布局规划（征求意见稿）》听证会，征集相关代表意见建议。

　　四、修订的主要内容

　　（一）《枝江市烟草制品零售点合理布局规划（征求意见稿）》修订说明

　　此次修订的《枝江市烟草制品零售点合理布局规划（征求意见稿）》主要在宜昌市烟草专卖局下发的合理布局规划统一模板基础上，根据实际情况完善我市个性化条款，修订后共28条，分别为制订目的、适用范围、零售点定义、布局原则、不予许可情形、布局方法、类型划分、布局标准、合理容量公示、不增加许可证数量的特殊情形、增加许可证数量的特殊情形、设置烟草制品零售点优待条件、设置烟草制品零售点优待政策的主体要求、不享受设置烟草制品零售点优待的情形、新设置烟草制品零售点办理规则、“排队轮候、退一进一”的法律定义”、经营地址解释、经营场所解释、“自动售货装置”、“信息网络渠道”解释、信赖保护原则、距离测量规则等。

　　第一条，宜昌全市统一条款，主要为制定目的以及相关法律法规、规章和规范性文件依据。

　　第二条，宜昌全市统一条款，明确本规划的适用范围。

　　第三条，宜昌全市统一条款，明确本规划中烟草制品零售点的定义。

　　第四条，宜昌全市统一条款，介绍本规划布局原则，主要根据我市行政区域人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，采取“合理数量范围+间距标准”模式进行布局调整和动态管理。

　　第五条，宜昌全市统一条款，列出了法律法规和其他规定不予发放烟草专卖零售许可证的情形，参照《湖北省电子烟零售点布局规划》将儿童福利院、青少年宫、托幼机构等以未成年人为主要活动人群的场所不予设置电子烟零售点的要求，本规划中第（四）项第18条将“中小学校、儿童福利院、青少年宫、青少年活动中心、托幼机构、教育培训机构等以未成年人为主要活动人群的场所内部及其出（入）口50米范围内”、第23条“母婴用品店、文具店、玩具店等容易诱导未成年人关注、购买、吸食烟草制品的经营场所”增设为不予设置烟草制品零售点的情形，进一步突出未成年人保护，契合文明城市建设要求。参照《湖北省电子烟零售点布局规划》、“一业一证”申领烟草专卖零售许可证业态相关要求以及重庆、南京等地合理化布局规划要求，第24条全市统一将主营“通信器材”等30类与烟草制品零售业务没有直接或间接互补营销关系的业态类型增设为不予设置烟草制品零售点的情形，进一步突出控烟履约，避免许可证无序增长，规范烟草零售市场发展。

　　第六条，根据宜昌市局指导意见修订条款，介绍本规划布局方法，组合运用“数量+间距”的布局模式，划分零售点设置最小区域单元，测算各区域单元内烟草制品零售点的合理数量范围与间距标准，将全市辖区分为一般和特殊区域单元，其中一般区域单元包括一类区域单元和二类区域单元，主要涵盖街道、集镇（社区）、行政村；特殊区域单元为各类综合市场、封闭式住宅小区、各大型工业园所在社区、各大型船舶锚地、各大型工业园周边行政村（组）等相对独立区域。

　　第七条，根据宜昌市局指导意见修订条款，明确一类区域单元布局标准，采用“数量+间距”模式布局，以80米为零售点间距标准，依据枝江市烟草制品零售点上年度平均持证率、各区域单元内常住人口数量及现有持证户数量核定各区域单元烟草制品零售许可证数量。其中，80米间距标准为宜昌市局指导意见中给定的一类区域单元间距设定最小值。

　　第八条，根据宜昌市局指导意见修订条款，明确二类区域单元布局标准，采用“数量+间距”模式布局，以100米为零售点间距标准，依据各区域单元常住人口数量及现有持证户数量核定各区域单元烟草制品零售许可证数量。

　　第九条，根据宜昌市局指导意见修订条款，明确特殊区域单元布局标准，增设各大型工业园所在社区、各大型船舶锚地、各大型工业园周边行政村（组）等需特殊设置零售点情形，配合我市招商引资，满足工地等各类特殊用烟需求，助力经济社会发展。

　　第十一条，宜昌全市统一条款，明确合理容量公示要求，枝江市烟草专卖局综合各类因素，每半年对辖区区域单元当期的合理容量（合理数量范围与间距标准）开展综合评估并向社会公布，公布期5个工作日。进一步提升政策制定的科学性和透明度，接受社会监督。

　　第十二条，根据宜昌市局指导意见修订条款，明确不增加许可证数量的特殊情形，主要针对已经持有合法有效的烟草专卖零售许可证的群体，因校园建设、道路规划、城市建设、持证人死亡或企业类型变化需要依法变更或者重新申领许可证的情形及相关要求。

　　第十三条，根据宜昌市局指导意见修订条款，明确增加许可证数量的特殊情形，主要包含具备一定经营规模的商超、烟酒店、便利店、连锁店等办证条件，将满足条件的宾馆、高速服务区、政府招商引资、乡村振兴的重点商业企业纳入此类情形，对本辖区烈士家属申领许可证依法优待，在将更加优质的终端纳入烟草零售网络的同时，体现我市信义担当。

　　第十四条，根据宜昌市局指导意见修订条款，明确特殊群体办证优待条件和间距政策放宽标准，其中增设离校2年内未就业的高校毕业生及退役军人就业创业的情形，充分支持我市人才吸引政策，体现人文关怀。

　　第十五条，宜昌全市统一条款，明确设置烟草制品零售点优待政策的主体要求。

　　第十六条，宜昌全市统一条款，明确不享受设置烟草制品零售点优待的情形，加强对享受优待情形的监督管理。

　　第十七条，宜昌全市统一条款，明确新设置烟草制品零售点的办理规则，当辖区区域单元核定的零售点数量未满时，对符合本规划规定条件的申请人，根据受理时间的先后顺序审核设置烟草制品零售点；当辖区区域单元核定的零售点数量已满时，对不符合本规划数量要求但符合本规划间距要求的，在作出不予行政许可决定后，在申请人自愿的基础上，按申请时间的先后顺序进行排队轮候，实行“排队轮候、退一进一”管理模式，排队轮候先后顺序情况可实时查询；当辖区烟草制品零售点有退出情形时，发证机关根据排队轮候时间的先后顺序，进行复核，对符合设置烟草制品零售点条件的，在发布公告5日或举行听证后，通知申请人重新提出申请，予以受理并设置烟草制品零售点。保障卷烟零售户规模总体稳定。

　　第十八条，宜昌全市统一条款，明确“排队轮候、退一进一”的法律定义，该行为是行政许可“不予许可”结束后的后续规范化管理服务措施，不是原行政许可的延续，遵循申请人自愿的原则，体现服务延续性。

　　第十九条，宜昌全市统一条款，明确“排队轮候、退一进一”资格取消规则，规范排队轮候期间经营行为。

　　第二十条到第二十二条，均为宜昌全市统一条款，为对本规划中“经营地址”“经营场所”“‘自动售货装置’‘信息网络渠道’”相关解释。

　　第二十三条，宜昌全市统一条款，为信赖保护原则。

　　第二十四条，宜昌全市统一条款，明确本规定中距离测量规则，相关要求详见《枝江市烟草制品零售点经营场所核查及间距测量标准》（附件）。

　　第二十五条到第二十七条，均为宜昌全市统一条款，均属解释性常规条款。

　　（二）《枝江市烟草制品零售点合理布局规定（征求意见稿）》相关附件说明

　　1.《宜昌市烟草专卖零售许可证申领限制性条件目录》。根据法律法规和国家局相关要求，宜昌市烟草专卖局对《宜昌市烟草专卖零售许可证申领限制性条件目录》进行了修订完善，在全宜昌市范围内适用。《目录》中关于主体资格的限制性条款在许可证办理过程中直接适用，不写入合理布局规划，其他限制性条款写入合理布局规划。

　　2.《枝江市烟草制品零售点经营场所核查及间距测量标准》。依据《宜昌市烟草专卖局关于调整优化全市烟草制品零售点合理布局规划的指导意见》制定，明确各类情形距离测量规则规则，特别是对在校园周边设置零售点距离测量要求更为严格。

　　3.《枝江市区域单元明细表》。为当期划分的一般区域单元明细，一般区域单元包括一类区域单元和二类区域单元。

　　五、本次修订的主要特点

　　总体来看，本次制订的《枝江市烟草制品零售点合理布局规定（征求意见稿）》具有以下特点：

　　（一）进一步强化控烟履约责任。本次修订的主要导向是通过优化烟草制品零售点布局，逐步减少烟草需求、严格控制烟草供给，体现烟草行业在新时代的使命担当。如《规划》中分区域对零售点采取数量和间距组合模式进行布局，在原有基础上进一步控制烟草制品零售点数量，避免无序增长，保持烟草制品零售点总体规模稳定在合理区间。

　　（二）进一步彰显人文关怀。积极响应党和国家关于加强对社会弱势群体和优抚对象关怀的号召，将本辖区烈士家属、就业创业高校毕业生、就业创业退役军人明确纳入享受办证优惠条件的范畴，在原有基础上进一步依法增加享受优惠办证优惠条件群体，切实减轻社会弱势群体负担，为他们开展卷烟零售业务创造条件。

　　（三）进一步优化营商环境。根据我市卷烟零售点已趋饱和且依然保持较快增速的发展现状，结合宜昌市同等规模县市区烟草制品零售点合理化布局规定标准，按照宜昌市烟草专卖局统一部署，在保证现有烟草制品零售点总体规模基本稳定的前提下，科学合理控制烟草制品零售点增长速度，充分保障户均盈利水平，维护卷烟零售市场良性竞争秩序，促进烟草零售行业高质量发展，持续优化营商环境。

　　（四）进一步突出未成年人保护。本《规划》主动对接中央文明办与湖北省精神文明建设指导委员会办公室关于“学校、幼儿园周边50米内无烟、酒、彩票销售网点”的规定，参照我省电子烟零售点布局规划相关规定，将中小学校、儿童福利院、青少年宫、托幼机构等以未成年人为主要活动人群的场所内部及其出（入）口50米范围内纳入禁止办证范围，严格执行上级关于未成年人保护工作要求，积极履行行业社会责任，进一步突出保护未成年人免受烟侵害。

　　（五）进一步支持城市建设发展。本《规划》增设各大型工业园所在社区、各大型船舶锚地、各大型工业园周边行政村（组）等有特殊办证需求的准入标准，明确具备一定经营规模的经营主体及政府招商引资的重点商业企业等办证条件，大力支持配合我市招商引资工作，满足城市建设和未来发展带来的各类用烟需求，为我市建设“实力枝江、活力枝江、美丽枝江、健康枝江”提供助力。