秭归县位于鄂西山区，是一个集老、少、边、穷、库、坝于一体的山区农业县和国家新阶段扶贫工作重点县，也是三峡工程移民大县。2006年财政部出台了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，秭归县被省财政厅列为全省财政支农资金整合试点县，一年来，财政支农资金整合试点工作取得了明显成效，支农项目建设为带动农村、农业经济发展，建设和谐农村，支持新农村建设起到了重要作用。

    一、支农资金整合的主要做法及成效

    (一)主要作法

    1、加强组织领导，明确工作责任。县委、县政府多次召开会议进行专题研究，提高了全县干群对财政支农资金整合试点工作重要性的认识。并成立了秭归县支农资金整合领导小组及其办公室，由县政府县长任组长，常务副县长、分管农业的副县长任副组长，县政府涉及支农资金的综合和职能部门一把手为成员。协调领导小组办公室设在县财政局。同时，建立了支农资金整合“联席会议”制度，领导小组各成员单位的主要负责人和分管负责人定期听取项目建设进展情况，研究涉农资金整合工作中的相关事宜，统筹安排财政支农资金。

    2、科学统筹规划，建设市场运作。明确支农资金整合基本实施模式是以乡镇为主搞好项目建设，以县级部门为主搞好项目规划和技术指导。涉农部门争取到的支农资金能够整合的全部进行整合，统一规划。支农资金整合项目规划以县支农资金整合协调领导小组办公室制定的规划为准，由县财政局具体安排部署。对批复建设的项目，以市场手段建项目，改变了过去投资主体单一的格局，发挥了财政支农资金“四两拨千斤”的作用。

    3、改革管理模式，资金归口管理。为了加强对支农项目资金拨付、使用管理，秭归县政府出台了《秭归县支农资金整合实施方案》，明确了整合的指导思想、整合原则、整合范围、整合重点项目和具体措施。对上级财政下拨的农业专项资金按照集中财力、优化结构，科学规划、突出重点，创新机制、提高效益，明确分工、各负其责各计其功的原则，建立专账，专人管理。资金的使用实行政报账制，统一由财政国库集中支付，资金直达施工单位，减少中间环节，杜绝挤占、挪用和套取财政支农项目资金。同时规定项目单位必须单独设账，专人管理，专款专用。

    4、强化项目监管，跟踪检查问效。一是跟踪督查。由主管部门牵头组织联合督查组，定期对项目实施情况进行跟踪督查，并通报落实情况；二是定期汇报。对项目实施单位采取定期不定期的汇报制度，对项目实施过程中遇到的新情况、新问题，试点工作领导小组及时召开“联席会议”进行协调解决；三是委托审计。对已竣工项目，委托县审计局对竣工项目进行跟踪审计。已竣工项目验收后，按照“谁受益、谁负担”原则，及时办理固定资产移交手续，明确管护责任。秭归县被列入2006年支农资金整合的通村公路硬化、农村安全饮水、沼气池等农村基础设施项目都按规定实行了监督检查和工程竣工验收。

    (二)取得的成效

    l、整合后支农资金整体效益得到充分发挥。2006年秭归县实际共整合支农资金6532.86万元，其中：村级水泥路建设资金3419.86万元，水利工程建设资金133万元，新型可再生能源利用工程160万元，农产品基地建设2300万元，农民技术培训220万元，农村卫生事业发展资金300万元。同时争取金融部门小额贷款支持达1500多万元，农民自筹生产资金近1200万元。在支农资金整合过程中，各部门的分工合作进一步增强，“各炒一盘菜，共做一桌席”，自觉在支农资金整合的大平台上找准了定位，服务“三农”意识和水平不断提高。

    2、农村基础设施长期落后的面貌得到逐步改善。切实解决了各种支农专项资金来源渠道多、使用分散、部门分割等问题，逐步规范了支农资金投向，支农资金管理形成了“九龙治水”的局面。一是村级道路通行能力得到全面提高。2006年建设村级水泥路282．43公里，切实解决了18个村55个组1000多农户的出行难问题。二是农村饮水安全得到有效保障。2006年新建田间抗旱水池2000口，新建和改造水渠20公里，新增灌溉面积5000亩；修筑河堤3公里；新建天河水窖1000口，解决1万人安全饮水问题。三是农民生活居住条件明显改善。通过在适宜地区积极推广沼气和以电代燃料等清洁能源技术，实施农村改水、改厕、改厨、改圈、改垃圾处理等“五改”工程，进一步改善了农民的生活条件和居住环境。

    3、农村经济得到进一步发展。通过财政支农资金使用效益的发挥，有效支持了农产品技改和绿色农产品的生产，使农产品的深加工，壮大龙头企业，农村经济得到迅猛发展。一是柑桔、板栗、茶叶、魔芋、蔬菜、烤烟、养殖等产业基地规模不断扩大，2006年秭归县多经基地面积达到55万亩，新增面积4.5万亩。二是促进了龙头企业与基地农户的对接，使惠农食品、恒鑫养殖、屈姑食品、渔儿欢渔业、花蕾和正富丰魔芋、金绿峰蔬菜等骨干龙头企业的带动示范作用不断增强。秭归县15家龙头企业年加工能力达到20万吨，同比增长12％。三是农村专业合作组织、农民经纪人队伍和各类农产品行业协会得到长足发展。通过重点扶持童庄河脐橙生产营销合作社、杨林蔬菜协会和魔芋协会、梅家河西瓜协会等专业合作组织，大力提高了农民组织化程度。

     3、农村自我发展能力进一步提高。通过农民实用技术培训，加强村级阵地建设，支持农村文化、教育、卫生事业发展等一系列的措施，加强了农村自我管理，自我发展的能力，提高了农民民主管理，参政议政的意识，为建设社会主义新农村，培育新型农民提供了更好的平台。一是通过实施农业实用科技培训和阳光工程培训，加强了农业和农村科技创新服务体系建设，增强了农业科技创新服务能力，大力推广了新品种、新技术、新模式、新农药、新机械、新工艺，全年共培训农村劳动力1万多人，外出务工农民达到了6.6万人，确保了“培训一人，就业一人，脱贫一户，带动一片”目标的实现。三是农村文化、卫生事业明显进步。筹措资金集中使用，支持乡镇卫生院和村卫生室建设，通过完善乡镇文化站、村文化体育室等公共文化体育设施，实施农村电影放映工程，开展多种形式的群众喜闻乐见的文体体育活动，丰富农民群众的文化生活。

    二、支农资金整合中存在的主要困难和问题

    虽然秭归县通过支农资金整合试点，使支农资金的使用效益大大增强，有力支持和促进了社会主义新农村建设，但由于此项工作牵涉面广，涉及部门多，整合的难度和存在的问题也是不容忽视的，主要表现在以下几个方面。

    1、涉农管理部门多，部门之间难以协调，存在利益分割的问题。县级分配管理政府支农投资的有发改、财政、科技、扶贫、农业、林业、水利、水产、气象、国土、交通等十几个部门。这种管理格局是历史形成的，层次和环节多，存在部门各自为战、通气不够、责任不清、时有扯皮等现象，影响支农资金的使用效率和投资效益。在支农资金整合试点中，坚持管理权限不变、资金渠道不变、使用性质不变的原则，但在支农资金整合后，所有资金只能根据财政部门提出的使用方案来安排，实际上是限制了相关管理单位的权限，对其工作的积极性造成了一定影响。另外，县级和县级各部门缺乏相对独立的监督机制，在支农资金整合使用管理上出现利益分割问题时，不能得到及时有效以及公平公正的解决，也容易造成投资决策的偏移。

    2、农民话语权的缺失，导致农民参与支农资金整合的积极性不高。农民是新农村建设的主体。由于目前支农资金整合是自上而下开展的，农民参与性不强，很大程度上只是被动地接受，积极性和创造性没得到充分发挥，财政支农资金的引导作用没有得到充分体现。

    3、整合资金的统筹使用管理缺乏完备的法律法规规定。财政支农资金整合尚处于试点阶段，中央下发的文件过于笼统，可操作性不强，省厅没有具体的实施方案，不能为财政支农资金的整合提供足够的制度保障。而国家对农业的投资还没有建立法制化的管理方法，随意性较强，从而导致我国农业的发展波动较大，损害了农民和国家整体的利益。

    4、整合资金扩大的范围受限，地方财政资金配套难。秭归县山大人稀，农民生产多以家庭为单位，生产规模小且分散、机械化程度差、生产效率低，创收难度大，经济发展缓慢。县级水利、林业、财政、农业综合开发等各涉农部门，都是定点、定项目下拨支农资金，按照上级要求，一般不允许支农资金转移地点、更换项目。由于地方财政困难，很难配套，以致项目只开花不结果。就拿通村水泥路来说，秭归县2006年的通村水泥路建设计划是282.43公里，按照建设情况，每公里水泥路实际投资最低需18万元。按照这个投资标准计算，需资金5083.74万元。但可筹措资金3419.86万元，其中县级配套资金可配套落实595.56万元，通村水泥路仍存在资金缺口1663.88万元。若按实际资金来建设，则不能完成上级下达的建设任务，若按上级下达的任务来建设，则将给本来就困难的县、乡两级财政带来巨大的债务负担。

　　三、几点建议

　　针对在支农资金整合试点中出现的问题和难点，结合秭归县在整合过程中的实际情况，提出以下几点建议。

    1、改革政府支农投资分配与管理体制。改革财政支农预算分配管理方式，统一预算内资金与预算外资金，科学划分财政支农预算科目，把人员机构经费与建设发展支出严格分开。将人员机构经费等日常支出纳入财政统一管理，逐步将财政建设性资金纳入政府固定资产投资范畴统筹安排。按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，调整和归并部门职能分工，切实改变目前支农投资多头管理的局面。重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既管项目又管资金的格局，建立部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从而改变支农资金投资渠道多、使用分散的状况。

    2、建立完善的法律体制，制定有具体指导性的政策性文件。支农资金的整合应该上升到法律的高度，建立完善的法律保障，以法制化作为保证，使之不受时间和外界其他因素的干扰和影响，使得农业投入稳定又持续。财政支农资金整合后，地方政府对资金的支配权扩大，支农资金的统筹使用管理就更加需要与之相应的完善的法律法规来使其逐步规范。要提高支农资金的使用效益，必须建立完善的法律体制，加大对地方政府及财政部门的监督，使支农资金的使用公开化、民主化、规范化，同时，建立完善的法律体制还能对整合支农资金的统筹管理起到立法上的指导作用，让支农资金得到规范，真正从实践中造福农民。

    3、明确支农资金的重点投向，对支农资金实行目标、责任、资金、权限“四到县”管理。为扩大整合支农资金的力度，提高资金的使用效益，省级财政部门在明确支农资金的投入方向的基础上，不再将资金安排到具体项目，而是切块安排到县，由县级政府或相关部门根据本县实际，结合农民的意愿，整合后统筹安排到项目，并上报到省相关主管部门备案，由省负责资金的监督和检查。明确县级为支农资金管理责任主体，以县为单位进行目标考核。县级以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。资金整合按照“渠道不乱、用途不变、财尽其用、各记其功”的原则，形成协调配合、良性互动的工作机制，促进整合工作的有序开展。

    4、建立财政支农资金绩效考评指标体系，形成一种新的面向结果的管理理念和管理方式，以提高支农资金的管理、使用效率和公共服务水平。围绕是否让农民受益，是否能有效提高农民收入水平，是否为国家培植税基，增加税源这一目标，建立系统的财政支农资金绩效考评指标体系，用于指导和检查资金的使用情况。如果项目运行有成效，带动农民增收明显，就应集中投入，重点倾斜，以最大限度体现绩效考评的结果。

    5、适当安排管理经费。支农整合资金由财政部门统筹管理，工作量大，任务繁重，建议上级和地方财政应适当安排一定的支农资金整合优化管理工作专门经费，促进其工作效率的提高。