为改变“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的状况，1997年城管综合执法改革启动试点，迄今已走过10年风风雨雨。有关专家指出，从2001年5月广西南宁制定《南宁市相对集中行政处罚实施办法》，首次对城管行政处罚权立法，到北京刚刚通过《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，各地城管执法日益规范，而要求完善城管执法法律规范的呼声也日益强烈。

    完善城管执法制度，是各地视情况分散立法，还是制定位阶更高的法律，现在仍有不同声音。

    城管执法权要有“边界”和“后盾”

    北京这次通过的办法，尽管不是规范城管的最早法规，但被有关专家认为是近年来质量高、亮点多的一部。

    国务院法制办协调司副司长江凌说，与其他城市已发布的城管立法相比，北京的办法更为规范。不仅从实体上明确了城管执法部门的职责权限，而且从程序上具体规定了执法行为如何履行，并制定了相应的法律责任。这是一部较好的权责统一的政府规章。

    来自国务院法制办的最新数据显示，截至目前，开展城管行政处罚权相对集中的城市已达1076个，包括县级市804个；根据立法法的规定，在其中拥有地方立法权的80个地方政府中，已有38个为城管执法专门立法，占47.5%。除刚刚通过实施城市管理相对集中行政处罚权办法的北京外，还有上海、天津、安徽、广西南宁、山东青岛等。

    江凌认为，越来越多的城市为城管执法立法，让城管执法权有了“边界”和“后盾”，这将使城管执法队伍逐步走向正规化。

    矛盾背后是法律的缺位与冲突

    浏览报刊网站，城管粗暴执法、小贩暴力抗法的消息时有所见。

    江凌分析，城管相对集中处罚权，是行政管理体制改革的一个重要尝试，需要正确处理政府与公民的关系。目前，因为城市管理执法直接触及公民权利，所以处于矛盾的焦点。随着城市管理改革的推进，城管执法的范围要更加清晰，执法依据要更加充分。

    有关专家认为，城管执法人员与流动商贩之间的“猫鼠游戏”，甚至发生暴力抗法等极端事件，背后正是城管立法缺位或者立法冲突的问题。

    北京这次通过的办法，在明确城管权力范围与行使程序的同时，规定了严格的责任追究制度。

    江凌认为，开展综合执法、行政处罚权相对集中行使，让城管部门拥有了很大的权力。要防止“一家独大”的弊端，必须通过立法加大对城管执法的监管力度。城管执法人员无论是不作为，还是消极作为、滥作为，都应被追究责任。

    全国统一立法有待时机成熟

    对各地的城管立法工作，一些行政法专家指出，分散立法是目前规范城管执法的最佳法制路径。因为各地情况不一，经济社会发展也不平衡。

    江凌同意这种观点。他认为，城市管理是地方事权，各地分散立法是目前的大趋势。统一立法，从理论上可行，但从实际情况来看还有待时机成熟。

    对此，另外一些法律专家持不同意见。

    接受电话采访时，中国人民大学教授莫于川刚刚给北京市的城管分队队长们上完法制课。这样的法制课，今年他已上了6次。

    莫于川认为，对待城管改革，应以历史的观点、宽容的态度来看待。“一个新队伍的成熟需要一个过程，执法经验的积累也需要时间，立法不能脱离现状。”

    但是他认为，要进一步促进城管执法改革，“我们还需要更高位阶的立法，以找到更完善的城管体制。”

    中国政法大学副校长马怀德教授认为，由于涉及行政体制改革等问题，城管立法受到一些客观条件的限制。但没有法律依据，城管部门终究难以更好地完成工作。如果条件不成熟，可以先制定地方性法规；条件趋于成熟，还是应尽快出台全国统一的城管法。