县域经济联系着城市和农村经济的发展，在国民经济中占有重要位置，是地方财政的根基。省管县财政体制实行以来，县域经济处于发展黄金期，财政收入和地方可用财力随经济发展而快速增长。然而与江浙等发达地区相比我省县域经济发展明显落后，与地方日益快速增长的民生支出、城市基础建设支出、工业发展基础配套支出的要求相比，地方财政收支平衡矛盾日益加大，财政困难不断加剧。作为中部地区的县市，在全球经济危机的大背景下寻找机遇，培育新的经济增长点，增加地方财政收入和可用财力成为破解县市财政困局、增强地方财政实力的当务之急。针对上述问题，本人于2009年7月下旬到当阳市国税局、地税局对近年来工矿企业税收完成情况进行了调查，并对乡镇企业发展状况实地进行了调查。调查结果显示：工业发展是财政新的收入增长点的外在动力，深化财政改革、提高财政资金效率是财政新的收入增长点的内在动力。

当阳市县域经济发展基本情况

    当阳市位于湖北省中西部，地处江汉平原向鄂西山地过渡地带，属宜昌市管辖的县级市。曾是楚文化发源地之一，建县距今已有2200多年的历史。现有国土面积2159平方公里，总人口48.6万人，财政供养人员11194人。1988年财政收入在全省县级市中率先过亿，综合实力一直处于全省二十强行列。2008年，全市实现区域生产总值106．06亿元，完成财政收入71930万元，地方一般预算收入34128万元，主要经济指标居全省县市前列。目前已形成建材、能源化工、轻纺和食品四大工业支柱产业，粮食、油料、水产、林果、畜牧、蔬菜六大农业产业，其中，建陶产业被纳入全省52个重点培育的产业集群。

    2009年上半年，.当阳市规模以上工业企业共完成工业总产值70.45亿元，增长51.5％；规模以上企业净增24家，规模以上企业达到150家；累计完成固定资产投资27.61亿元，增59.6％；在建项目达到166个，其中过亿元的项目7个，新签约投资过500万元项目69个，协议引进资金58.8亿元。当阳市经济发展呈现出工业增速猛、招商引资来势好、项目建设推进快、农业发展稳、乡镇项目建设提速等特点。

    1、深化改革，建立现代企业制度。通过对国有企业集体企业的产权制度改造，实现了多种所有制结构和多元投资主体的转变。2008年十一家改制企业上缴税收35219万元，占2008年当阳市税收收入61665万元的57.10％，在县域经济中占有重要的主导地位。2008年十一家改制后的企业税收增加额4096万元，占当年税收增加额10559万元的38.79％，是财政新的经济增长点的重要部分。如三峡新型建材股份有限责任公司，由原当阳市玻璃厂改革后发展成为该市第一家上市公司，2008年上缴税收5345万元；当阳市华强化工由原当阳市化肥厂改制而来，改制前是一家资不抵债、拖欠职工工资严重的国有企业，改制后跻身全国同行业30强，成为湖北省百强企业和财政部重点调查的500家企业之一，2008年并上缴税收5122万元；当阳市葛州坝水泥有限责任公司由原当阳市水泥厂改制发展成为上市公司的主要子公司之一，2008年上缴税收2336万元。在国有企业改革中，作为财政部门一方面要保证国有资产的保值增值，防止国有资产的流失；另一方面对于下岗职工需要提供养老、失业、医疗等各项社会保障支出，当阳市财政局在国有企业改革中发挥了积极的作用。(见附表一，当阳市原国有企业改制后新企业税收情况表)

    2、筑巢引凤，新生企业如同雨后春笋。当阳市近年来始终坚持优先发展工业的思路，积极招商引资力度，优化企业发展环境，2007年财政预算内安排工业项目配套建设支出8503万元，2008年预算内安排工业项目配套基础建设支出7684万元。至2008年底新增企业纳税大户有二十八家，2008年上缴税收7752万元，比2007年上缴税收增加3237万元，增长71.7％。新生纳税大户税收增加额占年税收增加额10559万元的30.66％，成为财政新的增长点的重要组成部分。(见附表二：新增纳税大户税收情况表)

    3、创新机制，鼓励镇处工业企业发展。2005年我省全面取消农业税后，针对镇处等、靠、要市级专款和补助过日子的思想，当阳市制定了在保证镇处基本人员、公共支出的基础上，对工矿企业超收部分返还镇处的新财政体制，激励地方政府广开财源。2008年镇处拥有工矿企业197家，上缴税收6358万元，与2007年相比，企业个数增加28个，上缴税收增加1595万元，增长33.48％。镇处企业点多面广，创造了为数众多的就业岗位，在县域经济组成部分里其增长速度是最快的，是县域经济的重要组成部分。(见附表三：镇处企业税收情况表)

县域经济发展面临的挑战

    1、经济发展整体水平不高。虽然现在规模以上企业达到了150家，但整体发展水平不高。除被合并到湖北中烟集团保留的原当阳烟厂税收1.57亿元外，当阳市本土现在没有一家税收过亿元的企业，税收过5000万元的企业也只有两家。除三峡新材股份有限责任公司外，缺乏一批在全国、全省有影响力，有规模的连锁龙头企业。另一方面是县域经济中企业科技含量不高，利润空间很小，产品主要是建材、化工、纺织、食品等，尚处于原材料重工业为主向高加工度转换的起步阶段。三是在未来的全国经济结构变化趋势中，现有企业进入国家主导产业的企业不强，参与国际分工的重组基础还比较薄弱。

    2、财政收入和地方一般预算收入增长速度不快。当阳市2008年完成财政总收入71930万元，比2004年43868万元增长63.97％，年均增长13.16％。全省2008年完成财政总收入1338亿元，比2004年590亿元增长126.78％，年均增长22.73％。当阳市2008年完成一般预算收入34128万元，比2004年18440万元增长85．08％，年均增长16.64％。全省2008年完成一般预算收入710亿元，比2004年310.45亿元增长129％，年均增长22.97％。与省直管的76个县市区比较，76县市区2008年完成一般预算收入186亿元，比2004年93.44亿元增长99.05％，年均增长18.78%。当阳市财政总收入和地方一般预算收入增长速度均低于全省平均水平。(见附表四：当阳市财政收入及一般预算收入比较情况表)

     3、财政刚性支出不断加大，地方财政用于支持地方经济发展的资金规模越来越有限。县市在行政级次上属于底层，在一些重大项目的申报审批上处于劣势，在基础设施建设上也因财力有限而投入不足，在科技投入及高级人才培养引进上力度不大，这些都是长期以来县市对地方经济发展中的政策欠账、科技投入欠账和经济欠账，县域经济要发展需要弥补以前的欠账。但是刚性支出不断增加，对经济发展的历史欠账难以弥补。2008年财政支出中刚性支出比2007年增加6025万元，增长14.74％，仅刚性支出项目就占去了地方一般预算收入增量的80％，地方实际可支配财力不足，支持经济发展的后劲不足。(见附表五：当阳市刚性支出情况表)

经济增长点不强，县市财政困难的原因

　　1、行政原因对地方财政经济发展的影响。县市政府在项目申报、计划审批、信贷支持、城市基础设施建设、地方财政扶持等多方面因为行政级次低而处于经济竞争的劣势，再若上级政府对下级企业合并兼并过程中对地方利益损失补助不到位，将对县域经济发展产生很大的伤害。当阳市烟厂的兼并重组就是一个典型的例子。当阳烟厂自建立以来一直是我市的重点骨干税源，1988年当阳市成为湖北省第一个财政收入亿元县(市)，当阳烟厂立下了汗马功劳。到2000年，烟厂上缴的税收达到了15400万元。2001年为了支持湖北三峡烟草有限公司加快改革和发展步伐，当阳烟厂并入了三峡烟草有限公司；2003年，为了服从国家烟草总局和省政府关于卷烟生产企业组织结构调整大局的决定，武烟集团兼并了三峡烟草公司，核定当阳烟税基数为15654万元，收入没有增量。若按近年来宜昌市平均财政收入增幅15％测算，当阳烟厂2008年可实现烟税47885万元，而自从烟厂上划后实际入库数仅为15654万元，仅2008年当年就影响财政总收入32231万元，影响地方一般预算收入10313万元，当年影响地方可用财力14503万元，还有对带动产业的影响，以上这些上级都未给予合理的补偿。由于支柱企业税收失去了增长，这些年其他企业税收的增长虽然速度和量都很大，但与这一企业零增长加权平均后计算的地方财政收入和一般预算收入增长速度却较低。一个支柱企业税收失去增长后一个地方要用十年甚至更长的时间来弥补，作为下级政府往往只能默默承受这一损失。

    2、地方政府行政行为对地方财政经济发展的影响。在国有企业完全改制前地方政府对国有企业领导人具有行政任免权，地方政府对企业的影响显而易见；在没有完全私有化的国有控股企业和国有控制集体企业中，行政行为对企业的发展也是非常直接的。对于本地私营企业，地方政府的行政服务和经济发展环境建设对企业有很大的影响。对于外地企业，地方政府是真招商还是假招商的态度和行为，招到本地来的是真办企业还是投机圈地圈钱，都对本地经济的发展有着重大的影响。

    3、财政资金效益不高对地方财政经济发展的影响。现在财政资金紧张与财政资金浪费现象并存。道路等城市基础设施建设，有的往往达不到设计使用年限不得不多次维修：有些建筑物属正常使用年限但为了争取专款便拆毁重建；还有些项目支出由于立项之后资金归项目承建单位管理，行政事业单位往往不注意节约财政资金；有些单位公用经费管理没有与科室和具体人员挂钩，空调长期不关，导致用水用电铺张浪费；有些单位超编超标购置车辆，导致燃油费用浪费。无论是从大的项目建设，还是从小的日常公用支出，财政资金的管理效率不高，产生了资金的低效益。

    4、财政体制对地方财政经济发展的引导作用不强。省级财政体制对地方经济发展具有一定的导向作用。对穷困地区给予最基本的保障有利于实现社会公平，但过度的均衡性转移支付，运用行政手段平衡地方财力，间接的打击了地方发展经济的积极性。对于一般预算收入激励性转移支付和人均工商四税激励性转支付，虽然有利于提高地方发展经济的积极性，但不能形成地方稳定的财力来源，容易产生投机行为和短期行为，对于地方经济的长期稳定持续的发展不利，尤其是一般预算收入中含有非税收入部分，其本身就不是经济发展产生的增量。

寻找县域经济增长、财政增收的思路

    县域经济是全国宏观经济的一个部分，县域经济发展离不开宏观经济发展形成的大环境，所以县域经济的产业定位和经济发展要与宏观经济发展主流保持一致。另一方面县市作为一个独立的行政区划，每个地方都有自己独特的资源和人文环境，需要根据实际情况来发展经济。目前县域经济的发展的现状，仍处于农业占大头、工业处中游、第三产业不发达的一种产业格局。从产业分布来看：农业涉及人口众多，农业的发展为保障农民向其他产业转移提供了基本的物资保障，农业科技化、集约化对农村劳动力有正向排斥作用，且粮食作物生产涉及到国家战略安全，所以农业仍然需要财政的长期补贴和扶持，很难成为财政新的增长点。第三产业成为县市经济中财政税收的主体部分，在发达国家和发达地区已得到成功实践。但在中部地区县域经济中第三产业发展的基础还很薄弱，农民和城镇居民本身的劳动效率不高，恩格尔系数反应出来的居民食品消费支出比重还较高，财富中能用于第三产业的消费支出很有限，旅游、休闲等消费主要是依靠外来消费，本地消费基础薄弱。第三产业的发展需要以第二产业的发展和农民向其他产业的转移为基础。近年来以县市财政的实践来看，也是投入多产出少。第三产业发展应顺应经济发展的自然规律运行，培育市场环境，适商则商。第三产业成为县域经济财政新的增长点的主要推动力，还缺乏基础。县域经济财政新的增长点，重点还是发展第二产业，以工业为主导。

确保县域经济快速增长，增强财政实力的措施

    1、统筹不同经济成份，引领经济协调发展。在今后一段时期内，始终坚持“优先发展工业”的理念，着力盘大盘强现有企业，主动承接产业转移，大力培植产业集群，促进工业经济快速发展。一是将老企业培植成县市骨干税源和城市品牌。老企业几十年几代人艰苦创业的辛劳成果，是县市的骨干财源。县市的老企业一直处于一个成长壮大的过程中，需要财政不断的提供政策支持，引导企业科技创新和成长壮大。二是将招商引资企业培植成县域经济活水之源。抢抓东部沿海地区产业向内地转移的机遇，制定了招商引资办法，坚持不懈地抓招商引资。三是将私营创业培植成县域经济增长的生力军。落实支持民营经济发展的有关政策，实施“中小企业成长工程”，创造更加公平的竞争环境，加快中小企业规模扩张。

     2、充分利用本地资源，选准财源建设重点。在社会主义市场经济不断完善的今天，资本要素逐步能够自由流动，这就为本地优势资源在企业发展中提高竞争力创造了条件。一是加强园区建设，提高土地资源利用效率。园区内新建的企业，在属地纳税的前提下，创新利益分配办法。比如其他镇处引进的企业，可以在当阳市开发区内建厂，税收和财力由当阳市按协议划转到引进企业的镇处。通过这种办法既提高了园区利用率，又化解了收入分配的矛盾。全省范围内也可以打破各地各自办开区的模式，促进省内企业选择最优地点发展和流动，财力通过全省财政结算转移到原县市，实现经济发展和县市财政发展双赢的局面。二是财政资金和财政激励性政策要向开发区倾斜，引导企业向开发区集中，形成区域性的产业集群。三是积极推动本地资源转化为经济资源和财政税源。农产品资源可以转化农业龙头企业的源料，矿产源可以成为工业企业的本钱、山水资源可以成为旅游企业的基础。县市经济中有很多企业都是成功的找到了资源与市场的门路而成功。立足本地资源，提高资源的价值转化，是促进地方经济发展的本钱。

    3、深化财政改革，建立科学规范的财政支出体系。一是深化部门预算改革，通部门预算改革优化支出结构。部门预算分为基本支出和项目支出两大部分，其实质就是解决公平和效率的两个部分，通过基本支出实现公平，通过项目支出追求效率。基本支出分为人员支出和基本公用支出，目前改革的重点是人员支出定编定岗，基本公用支出是在逐步细化公用经费定额。但从目前的实践来看公用经费定额并没有起到让行政事业单位节省公用支出做事业，改善服务完善发挥职能的作用。部门预算改革在以后的改革中要不断的调整利益分配格局，以效率优先兼顾公平的思路，进一步强调勤俭节约谋发展的思想，形成节约就是增加财政资金意识，推进部门预算改革不断深化。二是推进国库集中收付制度改革，通过国库集中收付这一手段，提高资金周转率、提高资金使用效率，提高财政调控力度。三是加大政府采购制度改革，节省支出成本，提高支出效率。四是深化收支两条线改革，切断各单位为收费而收费的动力，净化行政收费的环境，净化企业发展的环境。五是国有资产管理改革。对经营性国有资产进一步明确产权，确保资产增值保值；对行政事业性资产实行优化组合，提高资产效率。

    4、转变职能，创造良好的经济发展环境。一是拓宽融资渠道，完善中小企业信用贷款体系。以现有的各种政府担保公司、投资公司、资产管理公司为基础，着力扩大担保规模，优化担保资源，采用担保、贴息、奖励补助等财政手段，支持民营经济快速发展、促进企业税收增长。二是以加快县市职业教育，推动企业技术工人的培训。目前全省实行的“阳光培训”是以劳动局为主的培训，培训内容主要以县市劳务输出为目标，用本地财政资金为沿海企业培养工人。职业高中的定位往往又贪大求洋，放在培养企业管理人才上，实际效果却是职高毕业生大部分为产业技术工人。本地企业对招工人员进行的上岗培训，往往还是以老工带新工方式的传统培训方式。企业若将新招人员安排到学校进行全面培训，成本高时间长，企业通常没有采用。为支持县域经济的发展，学校职业教育发展的目标要转变到为县域经济服务上来，将本地企业职工的培训引入到职业教育中学来，将岗位培训引入学校，使本级财政对职业教育的投入转化到县域经济的发展上来。三是加大基础设施建设，尤其是加快阻碍地方经济发展的基础设施建设。如城市水电设施建设、道路建设、工业园区土地建设。公共财政不等于吃饭财政，支持经济发展同样是公共财政的职能。四是对企业发展设立专项奖励资金，对企业税收入增长快的纳税人实行奖励。五是发挥科技三项费资金的效率，引导并支持企业加大技术开发投入，进一步完善技术创新体系，提升企业自主创新能力。

    5、建立完善的转移支付政策和稳定的财税政策。一是建立有利于鼓励地方经济发展的财政转移支付补助体制。二是激励性转移支付与县域经济发展挂钩不够紧密，一般预算收中很大一部分是地方非税收而不是企业税收收入。建议激励性转移支付按各县市规模以上企业税收增量实行奖励。三是省政府出台的关于对调整和完善分税制省集中的增量予以返还地方这一重大政策，设定的年限太短，明年即将到期，建议省级设定中长期的省集中增量返还政策。四是各种省专款和专项转移支付项目过细，不利于县市财政统筹地方财力，优化支出结构。建议合并小项目的专项转移支付，保留重大项目转移支付，增加与地方企业发展密切相关的县域经济发展专项转移支付。五是因行政原因造成县市经济发展损失的，及时制定政策对地方给予补助，帮助其渡过难关。