今年年初，省扶贫办印发了《关于进一步在全省扶贫系统深入开展三级联动调研活动的通知》，对进一步深入开展三级联动调研活动提出了具体要求并进行了明确分工。宜昌市扶贫办按照通知要求，结合宜昌实际，采取领导带头、科室包案、市县（市、区）联动、成果奖励的办法，上半年已形成数篇调研报告，为党委、政府完善扶贫开发工作机制体制，提高扶贫开发工作水平和领导决策提供了重要参考和服务。本文围绕"贫困村互助资金试点"一题，先后深入到秭归、长阳、五峰三县实地调研。调研组采取与村互助金合作社理事会成员座谈、走访贷款业主、到困难户家庭实地了解等办法，核实了相关情况，听取了县扶贫办、乡镇、村干部和部分群众的意见，就取得的成效进行了总结、存在的问题进行了原因剖析，就不断深化互助合作资金试点提出了建议。
　　一、互助资金运行基本情况
　　我市长阳、五峰、秭归3个扶贫开发工作重点县自2007年来先后被列为全国、全省互助合作资金试点县，通过4年来的工作，目前已在57个试点村建立57家扶贫互助社，拥有社员户数9215户，占试点村农户总数的23.37%，其中贫困农户5972户，占试点村贫困农户总数的64.8%。57家互助社拥有资金总额1057.16万元，其中国家和省财政扶贫资金860万元，农户认购基准互助资金194.53万元，公积金转入资本金2.63万元。
　　4年来，累计有3508户借用互助资金，占入社户数的38%；其中贫困农户2148户,占入社贫困农户数的35.9%。借款金额1130.66万元,其中贫困农户借款金额763.35万元,占借款总额的67.5%。累计还款金额608.64万元,其中提前偿还338.7万元,按期偿还223.65万元,逾期偿还46.29万元。
　　4年来，互助资金主要投向种植业、养殖业和加工业。种植业累计借款162.45万元，养殖业累计借款382.63万元，加工业累计借款12.48万元。新增种植业5100亩、养殖业17314头（只）。增收农户5100户，脱贫户数1089户。贫困户人均纯收入由实施前的1214元增加到1800元，人平增收650元。
　　二、主要做法
　　（一）切实加强领导，提供组织保证
　　我市3个扶贫开发工作重点县都十分重视贫困村互助资金试点工作，切实加强对试点工作的组织领导。长阳、五峰、秭归三个县均成立了扶贫互助合作社试点工作领导小组，由县人民政府分管副县长任组长，县直相关部门为成员单位，县扶贫办负责日常工作。长阳县在近两年的试点村遴选中，全部通过县农村村级发展互助资金试点竞标大会，公正评分，公平评选。五峰自治县制订了《五峰土家族自治县贫困村互助资金试点实施方案》，出台相关文件，进一步规范了互助资金试点工作的主要目标和各级各部门的相关责任。秭归县由试点村所在乡镇人民政府成立项目领导小组，组建工作专班，负责试点村项目的组织实施，按照政策和程序开展村民"入互"工作，并制定产业发展规划和详细实施方案，组建技术服务小组，抓好产业建设。
　　（二）深入宣传发动，营造浓厚氛围
　　互助资金试点工作是一件新生事物，搞好宣传发动，统一思想认识是确保试点工作顺利进行的关键。村民作为互助资金试点工作的主体，其认识程度直接关系到这项工作能否顺利开展。我市3个扶贫开发工作重点县采取多形式，多层次、多渠道向群众宣传建立互助资金的意义和好处，详细讲解资金的来源、管理、使用等关键问题，明确社员的权利和义务，消除群众的疑虑和担心。特别注意消除过去"农村合作基金会"的消极影响，把互助资金与"基金会"的区别给群众讲清楚，并派出工作组分别到各乡镇指导工作，各乡镇也指定专人帮助有参与竞争意向的村组召开群众会、撰写标书、整理竞标资料。通过广泛深入的宣传发动，充分调动群众参与的积极性，让群众形成广泛共识，从而为试点工作的实施营造了良好氛围。
　　（三）抓好制度建设，促进规范运作
　　一是建章立制。试点村确定后，试点工作领导小组及时指导试点村召开全体村民大会，进一步宣传发动，由群众自愿选择。我市22个扶贫互助社都通过村民代表大会的形式选举产生理事会和监事会，理事会负责互助资金的审批、发放、回收和管理，监事会负责对互助资金的借款对象、额度、投放项目、资金回收进行检查并公示。扶贫互助社制定了《扶贫互助社章程》、《互助资金管理使用办法》、《理事会、监事会职责》、《互助资金民主监督制度》等规章制度，均已经过2／3以上会员讨论通过。二是防范风险。扶贫办、财政局和试点乡镇签订了《互助资金拨款协议》，明确了双方的职责和义务；试点村开设了专门帐户，确定专人负责管理；借款农户需要其他社员提供担保，并实行了最高额借款限制，每户借款不得超过入会基准金的10倍。对互助资金的风险采取了多层次的防范措施，有效地预防和减少了资金使用中的风险。三是强化互助金财务管理，今年长阳作为全省的重点，推行了贫困村互助金管理软件，实行乡镇财政代理记账，按时按期报表，有力地促进了互助金的规范化管理。
　　三、主要成效
　　一是农民增收有了新的渠道和方式。互助资金的发放为贫困村农民生产发展提供了一个全新的增收平台。互助资金不同于银行信贷，其资金占用费率通过互助社会员讨论通过，相比银行贷款一般要低。互助资金的借款程序也不同于银行贷款，比其要相对容易，因此它能更好的在贫困人口中发挥作用。长阳自治县通过近五年的互助资金运行，共产生经济效益1850万元，户平增收1000元以上，长阳磨市镇柳津滩村王丹，2007年得到了互助社的扶持，通过发展养猪，目前年出栏达到500头以上，2011年收入达到10万元以上，一举摘掉贫困的帽子，变成远近闻名的富裕户。达到了互助资金试点工作预期的效果。同时为借款社员节约借（贷）款成本费用近100万元，贫困农户比在信用社贷款和民间借贷减少利息支出52万多元。两项合计，贫困农户减少间接支出152万多元，户平节约165元。
　　二是扩大了产业发展农民增收的双赢局面。我市确定的试点村各自都有相应的主导产业，通过互助资金的运作，使很多有一定潜力可挖的贫困农户得到了有效的扶持，在全村的支柱产业中发挥自身最大潜力，达到农民增收、产业壮大的双赢效果。如五峰自治县杨家淌村是一个以生猪产业为主导产业的贫困村，全村95%的农户都养猪，去年出栏生猪11888头，农民养猪收入达1000余万元。共有28个社员借款13.25万元，其中主要用于生猪养殖17户，养殖总规模年2000头，户平单项纯收入达到2万元。
　　三是缓解了贫困劳动力创业发展资金难题。试点村在吸纳会员的目标对象上，把本地部分从事农产品加工的贫困农户作为重点发展目标，吸纳了从事茶叶加工、菜油生产等加工行业的农户作为会员。在借款方式上采取了短期、多次的办法，每季度还款一次，并交纳占用费，一方面解决了他们的资金问题，另一方面为扶贫互助社增加了更多资金占用费收益。
　　2011年5月长阳代表湖北接受了国务院扶贫办的检查，得到了检查组的一致好评。2011年9月，全省贫困村互助资金暨扶贫项目贴息管理培训班在长阳举办，该县互助金试点经验在全省推广。
　　四、存在的主要问题
　　目前，我市3个扶贫开发工作重点县扶贫互助资金试点工作健康有序推进，取得了一定的实效，但也还存在以下问题：
　　一是扶贫互助社定位不明，缺少法律地位。现行《社团登记条例》和《企业登记条例》都不适用于扶贫互助社的注册登记工作。长阳扶贫办与民政局协商采用民办非企业单位注册，但省民政厅检查后要求整改，其核心要点在于扶贫互助社具有经营性质。人民银行和银监会在现行资金量不大的前提下，允许试验；如果达到一定规模后就必须接受人民银行和银监会的监管。五峰自治县民政局不予注册扶贫互助社，至今该县6个试点村依然还是扶贫互助促进会。
　　二是资金量不足无法满足农户发展需要。乡镇合村并组后，每村都在500户左右的农户，现在入社的农户只占25%左右，加之于借款重置的现象存在。导致资金置换率很低，形成大部分农户从互助社借不到款的现象存在。并且互助社严格规定一户最高只能贷款3000元，部分农户的生产发展项目无法借助互助资金发展壮大。为保证互助社资金的安全，入社农户并非申请就能得到贷款，而是由理事会审核分批发放贷款，而生产项目都有时间性，许多贫困农户因无法及时享受互助社贷款，不得不放弃原本计划好的项目。
　　三是队伍不稳，素质不齐，无法适应互助社规范化管理需要。由于劳务经济的影响，扶贫互助社的理事、监事经常或常年外出打工，不能正常履行管理者职能，造成报表不能按时上报；同时外出务工都是能力较强、素质较好、威信较高的农民，留在家乡的水平相对要差一些，报表经常填写不准确，也不能按时上报，影响运行监管和统计工作。
　　五、建议
　　我市的贫困村互助社建设工作目前还是在试点阶段。在省扶贫办的指导下，各试点单位秉承发展与管理并重的理念，运行情况良好，操作规范，管理有序，效果明显，为带动贫困农户生产发展，促进当地经济增长发挥了重要作用。在本次调研过程中，基层普遍认为，"村级扶贫互助社是一项真正能够为贫困户解决问题、提供帮扶的制度设计"，希望上级部门给予支持，通过3-5年的努力，实现有需求的贫困村互助社全覆盖。为此，特提出以下建议供参考：
　　一是宏观层面：呼吁出台有关法规，准确定位扶贫互助社的合法地位，以便展开业务。
　　二是运行管理：建议成立县级管理机构，以乡镇财政、经管队伍为主，建立一支专业管理队伍，统一管理扶贫互助社的运行和评估工作。
　　三是配套政策:建议将贫困农户小额贷款贴息政策与扶贫互助社相结合，对按期还款的贫困农户给予一至两年的占用费补贴；建议加大试点扩规争取力度，对新组建的扶贫互助社，给予开办费用补贴；建议在插花贫困县市区推广，鼓励采用先行试点模式，支持插花贫困地区破解农民生产发展融资难题。